АНАЛИТИЧЕСКИЕ  МАТЕРИАЛЫ

Система управления жилищным фондом в городе Москве
 и предложения по ее реорганизации

Москва, 2011г.

С О Д Е Р Ж А Н И Е

ВВЕДЕНИЕ				4
РАЗДЕЛ 1.	Как Москва шла к нынешнему состоянию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством …………..			6
	1.1.	От начала «жилищного вопроса» до конца перестройки ...............................................		6
		1.1.1.	Жилищный вопрос в России до 1917 года …...................................................	6
		1.1.2.	Военный коммунизм  ………………........................................................……	7
		1.1.3.	Новая экономическая политика  ………........................................................…	9
		1.1.4.	Консолидация авторитарного режима  ….....................................................	10
		1.1.5.	«Оттепель»  ……………………………..........................................................……	13
		1.1.6.	«Застой» ………………………………..........................................................……	14
		1.1.7.	«Перестройка»  ……………………….........................................................………	15
		1.1.8.	Заключение  ……………………………………..................................................	16
	1.2.	Жилищная политика периода от 1990 до начала 2007 года  ……………………		17
		1.2.1.	Первоначальный энтузиазм  ……………….......................................................	17
		1.2.2.	Первая комплексная программа (1999) …........................................................	20
		1.2.3.	Альтернативные формы вовлечения жителей ............................................	24
		1.2.4.	Жилищный кодекс 2004 года  …………………..............................................	26
		1.2.5.	Кампания по выбору способа управления 2006 года  ……………………	28
		1.2.6.	Заключение  …………………..........................................................…………	34
РАЗДЕЛ 2.	Реформа 2007-2009 годов  ………………….............................................................…………			37
	2.1.	Замысел новой реформы  ………………….....................................................……		37
	2.2.	Инструментарий  …………………………….........................................................……		37
		2.2.1.	«Приведение в соответствие» системы управления многоквартирными домами  с новым ЖК  РФ  ……........................................………………………	38
		2.2.2.	Особая роль ГУ ИС  ………….............................................................…………	39
		2.2.3.	Программа приватизации ГУП ДЕЗ  ………............................................…..	40
		2.2.4.	Городская программа капитального ремонта домов  …………………	40
		2.2.5.	Программа массового создания ТСЖ.  Постановление Правительства Москвы №398 от 22 мая 2007 года  ………………………...........................…	42
	2.3.	Реализации программы и массовые нарушения прав граждан  ……………………..		44
		2.3.1.	Сколько ТСЖ может возглавить один чиновник  ………………………	45
		2.3.2.	Массовое уничтожение документов  ….....................................................…	48
		2.3.3.	«Неродные ТСЖ»  ………………………..........................................................…	52
		2.3.3.1.	О нарушении прав собственников МКД на технические помещения  …	53
		2.3.3.2.	О нарушении прав собственников МКД на владение земельным участком   ………...................................................................................................	61
		2.3.3.3.	Реализация программы капитального ремонта МКД …………………	65
		2.3.4.	От «липовых» ТСЖ к «липовым» управляющим    компаниям  ……	68
		2.3.4.1.	Сколько частных управляющих компаний пришло на рынок за время реформы 2007-2009 годов  ……………………..................…………………	68
		2.3.4.2.	Как появились новые частные управляющие компании …………..	72
			Послесловие к программе приватизации ДЕЗов	72
			Фальсификация и администрирование вместо конкуренции  …………	73
		2.3.5.	Общая схема «реформирования»  ………......................................................…	77
		2.3.5.1.	Семь шагов к «Жилищно-коммунальному счастью»   ……………………	77
		2.3.5.2.	Пример конкретной реализации  общей схемы. Уроки Арбата …………	79
	2.4.	Планы по созданию ТСЖ на 2010-2014 годы  ………....................................................		81
	2.5.	Заключение  ………………………………………………..................................................		82
РАЗДЕЛ 3.	Работа над ошибками  …………………….....................................................…………………			83
	Введение  ………………………….....................................................……………………………
	3.1.	Реакция городских структур ………….......................................................……………		83
		3.1.1.	Реакция Департамента ЖКХиБ  ……..........................................................….	83
		3.1.2.	Реакция Контрольно-счетной палаты  ......................................................…	93
		3.1.3.	Реакция антимонопольной службы …….......................................................	95
	3.2.	Реакция правоохранительных органов  ………….....................................................		95
		3.2.1.	Судебные решения и вопросы ликвидации ТСЖ  ……………………..	95
		3.2.2.	Реакция ГУВД  ………………………………....................................................	103
		3.2.3.	Реакция прокуратуры  ………………………...............................................…	105
	3.3.	Заключение  ……………………………………………….................................................		111
РАЗДЕЛ 4.	Общие выводы и предложения  ……………………………................................................			113
	4.1.	Характеристика социально-экономических отношений в сфере жилищного хозяйства  ……………………….............................................................................................		113
	4.2.	Как сейчас реализуется управление жилищным фондом ......................................		115
	4.3.	Попытки изменения управления жилищным фондом  ................................................		117
	4.4.	Еще раз об основных задачах  ……………………………...............................................		121
	4.5.	Предложения по изменению структуры управления  …............................................		123
	4.6.	Принципы организации работы ДНЖП и кадровая политика  ……………………		129
	4.7.	Полномочия  …………………………………………………............................................		130

1. Введение .

Значительное внимание Уполномоченным было уделено вопросам защиты прав граждан, предусмотренных Жилищным кодексом РФ в части выбора способа управления многоквартирным домом (МКД) и реализации выбранного способа управления домом, в связи с массовыми нарушениями законодательства в этой сфере.

Необходимость подготовки данного материала по тематике ЖКХ вызвана, с одной стороны, значительным вниманием к этой сфере граждан в связи с исключительной важностью сохранения жилища и создания благоприятных условий проживания, что нередко используется для разного рода политических спекуляций, а, с другой,  крайне малым объемом достоверной информации, доступной большинству граждан. Причин тому несколько. В ЖКХ «крутятся» огромные деньги как бюджетные, так и платежи граждан, но значительная их часть используется или неэффективно или вообще нецелевым образом, попросту не работая на пользу жителей. До сих пор подавляющее большинство москвичей не знают точно, за что они конкретно платят, почему тарифы жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) год от года растут, а условия жизни только ухудшаются.

Официальные лица нередко не дают точной и полной информации о существующем положении в сфере ЖКХ, что служит поводом для распространения слухов и разного рода мифов. Так, существует распространенная точка зрения, что  граждане России в своей массе не склонны к самоорганизации и самоуправлению, что жилищные товарищества – это «заокеанский пришелец», который не может прижиться на российской земле, что создание ТСЖ непременно приводит к увеличению кварплаты и ликвидации у нуждающихся социальных льгот по оплате жилья, а председателем правления ТСЖ обычно становится корыстный человек с мошенническими наклонностями, который «сегодня соберет квартплату, наберет кредитов, и даже продаст дом вместе с жильцами, а завтра исчезнет с деньгами в неизвестном направлении», что «ТСЖ – это в принципе порочная форма самоорганизации жителей, потому что большинство товариществ создается с нарушением закона», и многие другие.

Причем подобные мифы с удовольствием раскручивают средства массовой информации,  в том числе, в разного рода телевизионных шоу, не особо стараясь докопаться до истины, а лишь запутывая вопрос, превращая обсуждение в «скандалы».
Не претендуя на полноту информации по тематике ЖКХ, тем не менее при подготовке данного материала ставилась задача предоставить сведения из источников, которые обычно недоступны большинству граждан, но напрямую касаются их прав и законных интересов, причем жизненно важных, если не важнейших интересов.
В представленном материале содержится краткий исторический и аналитический обзор ситуации в сфере ЖКХ в России, начиная с начала ХХ века
и до настоящего времени, а также с ряд предложений, которые могут, по мнению автора, помочь  решению пресловутого «жилищного вопроса» в Москве на настоящем этапе.

Сложность в его решении не в том, что кто-то конкретно виноват, потому что чего-то не хочет или не может, а в ментальности и психологии людей,  как работающих в органах власти, так всех остальных.  Большинству из нас не безразлично, как мы живем, и сколько платим за жилищно-коммунальные услуги, но одновременно это же большинство не хочет разобраться, почему мы живем именно так, а главное – не хочет ничего лично сделать, чтобы навести в доме порядок. Обычно все заняты, не могут, не хотят, полагая, что,  да, квартира – это мое, а дом – муниципальный, вот пусть власть или другие, «которым больше всех надо»  и разбираются.
Жилые строения города (преимущественно многоквартирные дома – МКД) занимают более 60% всей застроенной территории Москвы. Это около 226-230 млн. кв. метров их общего числа примерно 240 млн. кв. м. При этом более 84% жилищного фонда города находится в частной собственности граждан. Это огромные средства, как городского бюджета, так и платежи граждан.

Москвичи никогда не были удовлетворены состоянием системы управления ЖКХ. Эта сфера всегда была более или менее кримилизована. Многочисленные попытки властей навести в этой сфере порядок никогда не приводили к значимым позитивным результатам.
Сверхзадача, поставленная при написании этого обзора – показать, что с сегодняшней ситуацией в этой сфере власти самостоятельно справиться не смогут. Без активного привлечения к процессу управления жилищным хозяйством на всех его этапах самого заинтересованного субъекта -  жителя – из жилищной нужды не вырваться. 

Раздел 1. Как Москва шла к нынешнему состоянию системы управления
жилищно-коммунальным хозяйством

Мы все за долгие годы уже  привыкли к существованию проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Нам зачастую кажется, что  в нынешнем виде она существовала всегда. Жилищный вопрос испортил москвичей ко времени посещения Москвы Воландом. Работа ЖКХ была неисчерпаемым источником сюжетов для нескольких поколений писателей от Михаила Зощенко до Михаила Жванецкого. 

Почти все  годы ХХ столетия власти  уделяли большое внимание  решению проблемы. Иногда казалось, что ее решение уже где-то близко. Но всякий  раз окончательное решение ускользало. Властью овладевали новые идеи, часто прямо противоположные, и все приходилось начинать сначала.
Представляет значительный интерес рассмотреть историю попыток решения жилищного вопроса в России и СССР в ХХ веке. Этот опыт поистине уникален, как уникальна была вся общественно-политическая система СССР и его система народного хозяйства. И без  осознания этого опыта невозможно понять проблемы, которые стоят в настоящее время на пути жилищной реформы в сегодняшней России. 

1.1. От начала «жилищного вопроса» в России до окончания перестройки (1861-1990)

1.1.1.   Жилищный вопрос в России до 1917 года

Жилищный вопрос в его современном понимании возник в России после реформ 60-х годов ХIХ века, связанных с отменой крепостного права и быстрым ростом городского населения. Первоначально проведение жилищной политики осуществляется  общественными управлениями крупных городов России, первыми столкнувшимися с острым жилищным кризисом. Позже, обобщая реальный опыт решения жилищного вопроса городами, в процесс его урегулирования включается и государство.

Жилищная политика в России до 1917 года, как и пути решения жилищного вопроса в целом были сходны с жилищной политикой других государств с многоукладной собственностью и рыночными отношениями. Это создание жилищной кооперации, привлечение частного капитала, и на этой основе расширение объемов жилищного строительства. Именно в этот период появляются частные, многоквартирные доходные дома. «На месте флигельков восстали небоскребы,  и всюду запестрел бесстыдный стиль модерн»,- писал В. Брюсов в 1913 году. Многие из этих «небоскребов»  служат до сих пор.

Первая мировая война внесла в этот процесс свои коррективы, которые были направлены на административное регулирование в жилищной сфере, ограничения в росте квартплаты. 1915 году в Москве вводится запрет на повышение квартплаты свыше того уровня, который был установлен к этому моменту. Через некоторое время такая практика стала всеобщей.  В августе 1916 года принимается Закон о воспрещении повышения цен на жилые помещения.

Аналогичные меры были предприняты и в других странах-участницах войны и были мерами вынужденными, призванными за счет домовладельцев решить ряд социальных проблем, обострившихся в связи с началом войны. Однако такие меры не могли не повлиять на жилищное строительство

При замораживании квартирной платы и высоком уровне инфляции  расходы на содержание жилья превышают доходы от квартплаты. Это приводит к тому, что с 1915 года ремонт зданий в Москве практически прекращается. Таким образом, проблемы в эксплуатации домовладений в Москве начали возникать еще в ходе Первой Мировой Войны.

Следует отметить еще одно событие: в начале Первой Мировой Войны по распоряжению властей в городах были созданы домовые комитеты. Домовые комитеты должны были в военное время организовать  выдачу хлебных и других продовольственных карточек.  Однако после Февральской, а особенно Октябрьской революций, домовым комитетам выпало сыграть совсем иную роль. К их функциям добавилась забота по поддержанию хотя бы в относительном порядке домовладений, а также охрана общественного порядка, создание отрядов самообороны.  В дальнейшем, в эпоху полной разрухи, именно домовые комитеты на некоторое время оставались единственной структурой, хоть как-то оказывающей помощь гражданам в их усилиях по содержанию их жилья.

1.1.2. Военный коммунизм

Программа партии большевиков на выборах в Московскую Городскую Думу летом 1917 года содержала следующий тезис: "Революционная социал-демократия считает, что рабочий класс в области муниципальной политики должен стремиться к организации городского хозяйства в интересах развития и укрепления классовой борьбы широких пролетарских масс города". В соответствие с этой программной установкой, придя к власти, большевики первым делом объявили о муниципализации жилого фонда. К марту 1919 в Москве  были муниципализированы практически все крупные дома. В 1919 году был принят декрет, делавший жилье и коммунальные услуги бесплатными. С этого момента возможность нормальной эксплуатации домовладений была окончательно утрачена.

В ходе муниципализации бывшие домовладельцы были отстранены от управления своими домами. Единственными органами, хоть как-то поддерживающими  эксплуатацию дома, оставались домовые комитеты, созданные с лета 1914 года для распределения хлебных карточек в условиях войны. На эти домовые комитеты и были явочным порядком возложены функции эксплуатации домового хозяйства. Новая власть была практически не в состоянии контролировать и направлять деятельность домкомов и вынужденно мирилась с их существованием.

Однако по мере укрепления новой власти функции заведования домовладениями перешли к вновь созданным органам по управлению жилищным хозяйством. Идея централизации управления, свято исповедуемая большевиками, проявила себя и в этой сфере. Сначала была сделана попытка положить в основу организации городского жилищного дела принцип объединения муниципализированных домовладений по кварталам.

Однако этот опыт оказался нежизненным и недолгим. Главной причиной неудачи была   удаленность квартальных органов управления жилищным хозяйством от домовладений. Опыт квартальных хозяйств доказал, что невозможно эффективно  управлять домовладением помимо жителей, со стороны, вприглядку даже в пределах квартала.

Право на пользование жильем регулировалось решением Исполкома Моссовета и президиума МГСПС от 30 ноября 1984 г. № 365 « Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в городе Москве».

Согласно этому Постановлению, все вопросы, связанные с жилой площадью, были строго централизованы. Единственным документом, дающим право на занятие жилой площади, становится ордер, выдаваемый властями. Была установлена норма жилой площади. Основными инструментами жилищной политики становились реквизиция «богатых квартир» и так называемое «уплотнение». Богатой квартирой считалась та, в которой на одного жильца приходилась одна комната или более. Однако политика уплотнения не ограничивалась только «богатыми квартирами». Если в коммунальной квартире какая-либо комната имела площадь более 16 кв.м., в нее могли подселить еще одного жильца (не в квартиру, а в комнату).

Реквизиция и уплотнение, производимые административными методами, были основным способом высвобождения жилья, которое все в большем объеме требовалось для размещения правительственных и общественных учреждений, по мере того, как Москва, ставшая столицей государства, все в большей степени ощущала давление крепнущей советской бюрократии.

Фактическая бесхозность жилья, политика реквизиций, а также отсутствие материальных средств и полная незаинтересованность жильцов в сохранении своего жилья привели к глубокому кризису домовладений.

Период 19-20-21 годов привел к остановке центрального отопления,  к прекращению работы канализации, водопровода, электрического освещения. Последствия войн, революций и политики  "военного коммунизма" оказались катастрофическими, в том числе и для состояния "жилищного вопроса".

К этому добавились последствия серии Декретов 1920-го, подписанных В.И. Лениным. Это Декреты об освобождении от оплаты за продовольствие, транспорт, топливо и жилье.  Преодоление разрушительной силы этих популистских антиэкономических Декретов оказалось делом чрезвычайно трудным. Полностью разрешить его в двадцатые годы не удается, а с началом  "Великого перелома"  низкая оплата проживания в государственных домах приобретает политическую окраску. Последствия этого  процесса приходится превозмогать и сегодня.

1.1.3. Новая экономическая политика

Новая экономическая политика связана с отказом от иллюзий о том, что ликвидация частной собственности и рыночных отношений автоматически приведет к решению всех проблем общества. На деле военный коммунизм привел к анархии и разрухе, отсюда и новая политика, связанная с восстановлением (пусть и частичным) многоукладной собственности и рыночных отношений, раскрепощением хозяйственной инициативы граждан, восстановления их хозяйского отношения к жилью.

Система ордеров, вселений, выселений и уплотнений создала у населения неуверенность в нерушимости права пользоваться своим жильем. Уже Декрет 25 мая 1920 года "О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения" приостановил административные выселения и значительно сузил сферу  насильственного уплотнения.

В конце 1921 принят Декрет о демуниципализации, т.е. возвращении жилых строений из муниципальной в частную собственность. Правда эта демуниципализация - приватизация относилась исключительно к небольшим строениям. Проблему  сохранности и управления многоквартирными домами было предложено решать путем создания коллективного кооперативного собственника – жилищного товарищества, а затем и жилищно-арендного кооператива.

Декрет 23 мая 1922 года разрешил создавать жилищные товарищества (в Москве они создаются уже с 1921 года). Товарищества восстановили домоуправления, что значительно улучшило управление жильем. Платность жилья была возвращена в апреле 1922 года.

Следующим этапом восстановления жилищного дела стал переход к полноценной кооперации. 19 августа 1924 принимается постановление ЦИК и СНК СССР "О жилищной кооперации": «В целях борьбы с жилищным кризисом путем развития жилищного строительства и содействия наиболее хозяйственному использованию наличных жилых строений на началах самодеятельности широких масс трудящего населения Гражданам Союза ССР  предоставляется право добровольно объединяться в жилищные кооперативные товарищества». Практически одновременно с возникновением первых товариществ стали образовываться Союзы жилищной кооперации. В 1922 году начинает выходить журнал "Жилищное товарищество"

В Москве работа по созданию товариществ проходила с особым размахом За два года было создано около 8 тыс.  жилищных товариществ. (И это при том, что финансовые возможности тогдашней власти были крайне ограничены, а образовательный уровень граждан был намного ниже. Однако стимулы к созданию и деятельности товариществ были несравнимо большими по сравнению с нынешними, как и масштаб, и качество просветительской, и агитационной работы с населением.)

Благодаря принятым мерам, были достигнуты  значительные успехи. Разруха жилья преодолена, Россия выведена на уровень 1913 года. Квартирная плата уже позволяет проводить текущий, а частично и капитальный ремонт, возобновилось и новое строительство.

Но НЭП идет еще дальше. В Постановлении ЦК РКП(б) от 17 июля 1925 года «О жилищных кооперативах», содержится «право жилищно-арендным кооперативам выкупа в кооперативную собственность арендуемых ими муниципализированных жилищ путем зачета арендной платы в погашение стоимости дома».  Фактически это есть  проведение приватизации жилья в полном смысле этого слова.

Не ограничиваясь указанными постановлениями, власти в 1922-25 годах,  разработали целую систему мер,  которые привлекали граждан к созданию товариществ. Среди них: возможность самостоятельно назначать и получать квартплату, распределять отремонтированную жилую площадь, использовать восстановленные нежилые помещения для получения дополнительных доходов, получение от государства стройматериалов по льготным ценам на ремонт домов, массовая пропаганда  создания товариществ и целый ряд других.

Подводя итог краткому периоду НЭПа, можно сделать принципиальной важности вывод. Государство, оказавшись перед лицом острейшего жилищного кризиса при крайнем дефиците бюджета,  при неграмотности значительной части населения, в условиях разрухи, множества внутренних и внешних проблем, нашло единственно правильное решение, создав необходимые условия для проявления самодеятельности и активности граждан в разрешении этой  важнейшей и сложнейшей задачи.

1.1.4.  Консолидация авторитарного режима

Однако, чем кончился НЭП, всем известно. В задачу данного обзора не входит анализ причин сворачивания НЭПа. Этой отдельной теме посвящена своя обширная литература.

Разумеется, процесс построения авторитарного государственного режима и централизованной экономики, который провозгласила правящая партия, не мог не затронуть и жилищное хозяйство. Однако любопытно, что процесс разрушения жилищной системы, созданной в годы НЭПа,  занял почти десять лет, значительно больше, чем ушло на разрушение крестьянского хозяйства и всеобщую коллективизацию. Этот феномен еще требует своего объяснения.

Но, тем не менее, именно, в печальной памяти 1937 году была окончательно подведена черта под жилищной политикой периода НЭПа. Более того, именно в 1937 году была создана та система управления жилищным (впоследствии жилищно-коммунальным) хозяйством, которая в целом и основном с некоторыми изменениями дожила до наших дней.

Основы новой политики власти в жилищной сфере определило знаменитое Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 года «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», которое  четко и последовательно формулирует как цели и задачи новой жилищной политики в СССР, так и пути ее реализации.

Приведем почти полностью преамбулу Постановления. (Это важно  потому, что сформулированные более 70 лет назад принципы, еще и сегодня остаются, зачастую на уровне подсознания, руководящими для целого класса политиков и чиновников, определяющих жилищную политику в сегодняшней России). Итак, вчитаемся в слова знаменитого Постановления: «в управлении домами и в законодательстве, регулирующем жилищное строительство, распределение и использование жилищ, сохранились вредные пережитки того периода народного хозяйства, когда местные Советы в виду своей организационной и хозяйственной слабости, были вынуждены передавать права на управление домами, распределение и использование жилой площади отельным коллективам жильцов – жилищно-арендным кооперативным товариществам. В результате этого вместо государственного распределения и использования домов, осуществляемого через местные Советы, государственный жилищный фонд в значительной степени оказался на деле в руках, по существу, бесконтрольных, независимых от местных Советов мелких коллективов жильцов, лишь формально объединенных в союзы жилищно-арендной кооперации».

При этом в высшей степени характерно, что Постановление не выдвигает никаких конкретных обвинений против жилищных объединений граждан в отношении их хозяйственной деятельности по содержанию  домохозяйств. Это значит, что таких претензий не  было, иначе они обязательно нашли бы отражение в тексте. Фактически Постановление решает политическую задачу.  Сформулирована суть новой жилищной политики периода консолидации тоталитарного режима:  власть не намерена терпеть далее существование каких-либо «бесконтрольных объединений граждан», тем более в такой важнейшей, быть может, самом важном для любого человека области, как жилье. Напротив  власть объявляет, что ей  принадлежит монопольное право  самой определять, что кому причитается. Граждане должны ждать, пока власть выделит то, что им полагается. А  какому гражданину что полагается – тоже определит власть.  Весь жилищный фонд мобилизуется и используется исключительно в интересах власти.

Далее. Это же Постановление отменяет все нормативные акты, направленные на поддержку жилищной кооперации. Жилищно-арендная кооперация, все союзы жилищно-арендной кооперации  упраздняются, а дома, находившиеся в пользовании жилищно-арендной кооперации, передаются в непосредственное управление местных Советов.

Непосредственное управление государственным жилищным фондом и полная ответственность за его сохранность возлагается на местные Советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении. (Так появилась проблема «ведомственного жилья», дошедшая до наших дней). Местные советы обязаны организовать жилищные управления. Управление отдельным домом (группой домов) возлагается на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного Совета.

Таким образом, домоуправление и управляющий домом сохраняются. В кооперативе управляющий домом нанимался жителями и представлял их интересы, теперь он назначается властью и призван отстаивать ее интересы. Жители перестают быть хозяевами (даже как арендаторы) дома.

Далее Постановление предписывало: «Установить, что управляющий домом назначается:   а) на каждый дом с жилой площадью свыше 300 кв. м. или с населением свыше 500 человек; б) на небольшую группу в 3-5 домов, территориально смежных, с общей жилой площадью от 2000 кв.м. до 3000 кв.м.; в) на группу мелких домов (переулок, часть улицы) количеством до 10-15 с общей жилой площадью от 1500 кв.м. до 2500 кв.м.».

Это достаточно мелкая структуризация (по современным понятиям отдельное  домоуправление создается в каждой четырехподъездной пятиэтажке). Власть еще озабочена осуществлением своего права собственника – ведь ей принадлежит жилой фонд, и используется он в ее целях, а поэтому должен содержаться в порядке. Несмотря на желание сэкономить на управлении домами путем их объединения, размеры домоуправления еще не выходят за те пределы, где возможно непосредственное наблюдение за жильем. Домоуправление имеет текущий счет, на который должны вноситься все поступления по дому, и (как правило) обращаться на текущий и капитальный ремонт и благоустройство этого же дома.

Постановлением сохраняется целостность домовладения и по отношению к использованию нежилых помещений, поскольку «торговые и конторские помещения  предоставляются в пользование государственным, общественным и кооперативным организациям, не являющимся владельцами этих домов, исключительно по распоряжению (ордеру) жилищного управления местного Совета». Ордер выдает то же жилищное управление, и договор заключается с управляющим домом. При этом сохраняется заинтересованность домовладения в использовании нежилых помещений: 5% из арендной платы за эти нежилые помещения обращается в общий доход дома и расходуется на его содержание, а 95% расходуется на финансирование капитального ремонта всех домов, принадлежащих местным Советам вне зависимости от того, с какого дома получены эти доходы. Это коренным образом отличается от существующей в настоящее время в России ситуации, когда жилыми помещениями в доме  распоряжается один орган, нежилыми – другой, придомовой территорией – третий, а арендная плата поступает в консолидированный бюджет и какая ее часть  расходуется на содержание самого дома, определить абсолютно невозможно.

Далее нужно создать  «властную жилищную вертикаль». Поэтому «в составе отделов коммунального хозяйства краевых и областных исполкомов и в народных комиссариатах коммунального хозяйства автономных республик создаются управления жилищного хозяйства, а в наркоматах коммунального хозяйства народных республик – главные управления жилищного хозяйства». Именно этой вертикали, а не безвластным местным Советам, будут починяться жилищные управления.

1.1.5. «Оттепель»

Результатом двух десятилетий централизованной государственной жилищной политики стал очередной острый жилищный кризис, который был усугублен разрушением огромного объема жилого фонда в годы войны. И как результат - очередной переход  к новой жилищной политике, который отражается уже в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства».  «Жилищное строительство отставало от потребностей населения… проблема жилья все еще продолжает оставаться одной из самых острых. Население многих городов, рабочих поселков и сел испытывает нужду в благоустроенных жилищах. Значительное количество семейств еще проживает в ветхих домах».

Постановление ставит задачу ликвидации в ближайшие 10—12 лет недостатка в жилищах для трудящихся. Для чего: увеличить объем государственного жилищного строительства. Увеличить объем жилищного строительства за счет средств населения с помощью государственного кредита. Осуществлять строительство на свободных территориях, без сноса существующих строений и преимущественно крупными массивами. Поддержать строительство своими силами, методом народной стройки.

Жилищная политика вновь поставила перед собой цель содействия самостоятельным инициативам граждан по решению жилищных проблем,  что было закреплено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министром СССР от 1 июня 1962 года «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве».
Оно дало прямое задание по объемам жилищно-кооперативного строительства и поручило Стройбанку СССР предоставлять жилищно-строительным кооперативам кредит на строительство в размере 60% стоимости домов на 10-15 лет при условии внесения кооперативами в банк собственных средств в объеме 40% стоимости домов.

С начала 1950-ых до середины 1960-ых годов была создана домостроительная индустрия. В эти годы СССР вышел на первое место в мире по числу строящихся квартир. Однако в будущем домостроительная индустрия превратится в Стройкомплекс, который начнет работать сам на себя.

Введение хозрасчета и элементов рыночных отношений, продолжилось в период проведения реформ под руководством А.Н.Косыгина. Отразились эти реформы и в Постановлении Совета Министров СССР 26 августа 1967 года «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства», в котором ставилась задача: «…осуществить в 1968-1969 гг. перевод жилищно-эксплуатационных организаций на хозяйственный расчет с обеспечением покрытия всех расходов по эксплуатации жилищного фонда (за исключением расходов на капитальный ремонт) за счет собственных доходов. Финансирование капитального ремонта  осуществлять… за счет отчислений от арендной платы за нежилые помещения,  государственного бюджета, а также средств предприятий, организаций и учреждений, в ведении которых находятся жилые дома». Таким образом, квартплата в государственном жилищном секторе уже не покрывает капитального ремонта и амортизацию. Домовладение перестает быть экономически окупаемым и требует капиталовложений извне.

1.1.6. «Застой»

Однако к началу 1970-х реформы сворачиваются. В середине 1970 года принимается Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР 1970  «О серьезных нарушениях государственной дисциплины в городском строительстве и жилищном хозяйстве».   Некоторые его положения актуальны и для наших дней. В частности: «из-за неудовлетворительной эксплуатации жилищного фонда, систематического недовыполнения планов капитального ремонта, отвлечения средств и сил ремонтно-строительных организаций на новое строительство и другие работы, жилые дома преждевременно выходят из строя». Это знакомая нам сейчас проблема «недоремонта», обветшания жилого фонда. Однако Стройкомплекс уже вошел во вкус. С его точки зрения строить новое жилье легче и выгоднее, чем ремонтировать.

Кроме того, жилищное хозяйство к этому времени становится убыточным. Символическая квартплата, ведущая свою историю с Декретов о бесплатном жилье времен «военного коммунизма», не покрывает расходов на эксплуатацию. Государство, не заинтересованное более экономически в поддержании жилого фонда, стремится экономить даже на системе его эксплуатации.

Постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1978 года «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда» предусматривает укрупнение жилищно-эксплуатационных организаций. Таким образом, на месте домоуправлений появляется уже знакомое по временам «военного коммунизма»  квартальное хозяйство,  получившее название ЖЭК.

Итак, к концу 70-ых годов XX века сформировались основные черты жилищной политики времен «застоя». После некоторого всплеска личной инициативы граждан в начале 60-ых, в 80-ых она снова сузилась. Доля ЖСК в новом строительстве колеблется в пределах 5-6%. Участились случаи, когда ЖСК стали отказываться от своей самостоятельности и вставать на обслуживание в ЖЭК. Домоуправления, на создание которых потратили столько усилий во времена НЭПа, которые пережили Сталина, ликвидируются, уступая место квартальным ЖЭКам.

Именно в те годы в СССР сложилось устойчивое, во многом сохраняющееся до сих пор, мнение, ставшее неким социальным стереотипом – жилье получают, государство его дало -  пусть оно о нем и заботится.  Люди потеряли в своей массе чувство хозяина, хозяйское отношение к дому.

1.1.7.  «Перестройка»

Жилищная политика времен «перестройки» отразила всю половинчатость решений и все противоречивые  тенденции этого периода. 5 мая 1985 года выходит Постановление Совмина СССР «О дополнительных мерах по строительству молодежных жилых комплексов и кооперативных жилых домов для молодежи», призванное поддержать «инициативы молодежи» по решению своей жилищной проблемы. В этом же русле идет и Постановление Совмина СССР 12 июня 1986 года «О некоторых вопросах, связанных с проектированием в строительстве молодежных жилых комплексов», предоставляющее руководителям предприятий дополнительные права по поддержке строительства МЖК.

МЖК провели немалую и весьма полезную работу методом «народной стройки», взяв на себя львиную долю работ по строительству. Но и тут проявилась инерция старых централизованных методов – дома МЖК пришлось строить по типовым проектам, а не так, как представлялось нужным самим участникам молодежных жилых комплексов.

Еще одну типичную меру времен перестройки демонстрирует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 апреля 1986 года «О расширении прав трудовых коллективов  в решении вопросов улучшения жилищных условий рабочих и служащих». Название говорит само за себя – надо привлечь самих работников к распределению жилья.

В 1987 году из Гражданского Кодекса РСФСР исключается ряд статей, в том числе и устанавливающих предельный размер платы за наем жилья в частном секторе, но положение о недопустимости «нетрудовых доходов» сохраняется.

Наконец, Закон о кооперации в СССР от 26.05.1988 создает условия для регистрации жилищно-строительных кооперативов в заявительном порядке: «отказ в регистрации кооператива по мотивам нецелесообразности не допускается».

К положительным сторонам «перестройки» следует отнести раскрепощение инициативы людей, творческих сил народа. Проявились эти творческие силы и в сфере решения жилищного вопроса. Многие из МЖК не распались после окончания строительства, а превратились в реально действующие социальные организмы – территориальные общины, о которых столь много говорят в наши дни распада социальных структур. Стали возникать и другие территориальные общины (комитеты общественного самоуправления и.т.д.), связанные не только с управлением жилыми домами, но и с любой социальной деятельностью по месту жительства.

Но, быть может, больше всего жилищная политика времен перестройки запомнилась утопическим, популистским лозунгом «к 2000 году - каждой семье отдельную квартиру».

1.1.8. Заключение

Приведенный краткий обзор жилищной политики в России и СССР в 20-м веке приводит к однозначным выводам:

? все периоды укрепления и ужесточения политического режима («военный коммунизм», «сталинский тоталитаризм», «поздний застой»), которые в политическом плане характеризуются укреплением государства, построением вертикали власти, подавлением личных свобод и демократических институтов – в области жилищной политики характеризуются ужесточением административных начал, ликвидацией инициатив граждан, утверждением командно- распределительной системы. И все эти периоды заканчивались острым жилищным кризисом.

? все периоды ослабления идеологического давления (НЭП, оттепель 60-х годов, перестройка) в области жилищной политики характеризуются проведением реформ, направленных на стимулирование инициативы жителей, привлечение их к управлению жилым фондом и жилищному строительству, сокращению сферы действия командно-перераспределительных механизмов в жилищной политике, что приводило к ослаблению жилищного кризиса и улучшению жилищных условий. 

Приведенные выводы можно сформулировать и более компактным образом:

- Полноценная реформа ЖКХ с включением жителей в управляющий контур жилищной политики в авторитарных политических режимах невозможна.

 - Реформу ЖКХ с участием жителей и в интересах жителей можно провести только сочетая ее с широкой демократической антибюрократической политикой.

 - Реформа ЖКХ, возвращение хозяина бесхозному дому -  это реформа не только хозяйственно-экономическая, и даже не политическая, а духовная. Это, в основе своей -  социокультурная проблема.

В рамках краткого обзора невозможно провести развернутый анализ жилищной политики на всех этапах. На эту тему существует обширная литература. Интересующимся могу порекомендовать блестящий обзор «Как стал бесхозным русский дом. Жилищный вопрос и историческая логика его решения» (авторы: Т.Говоренкова, А.Жуков, Д.Савин, А. Чуев), материалы которого были использованы при подготовке настоящее раздела.

 1.2.  Жилищная политика периода от 1990 и до начала 2007 года.

1.2.1. Первоначальный энтузиазм

Ни политические силы, пришедшие к власти в  1991 году, ни их лидеры не имели сколь либо целостной программы преобразований в сфере ЖКХ. Исключение составляла, пожалуй, идея приватизации жилья.

Закон РФ № 1541 от 04.07.1991 года «О приватизации жилищного фонда в Российской федерации» определял приватизацию как «бесплатную передачу в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде» и устанавливал, что «граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма, вправе… приобрести эти помещения в собственность».

Необходимо отметить, что, передавая жилье в личную собственность гражданам (с правом владения, пользования, распоряжения), Закон о приватизации полностью сохранял всю сложившуюся систему государственного (муниципального) обслуживания жилого фонда. Вопрос о ее реформировании, включая привлечение средств населения к оплате расходов на содержание своих квартир, и формах участия жителей в обслуживании жилого фонда откладывался «на потом».

Тем не менее, очередной подъем интереса москвичей к развитию самоуправления в своих домах начался сразу после демократических преобразований начала 1990-х годов, в которых жители города принимали самое активное участие. Тем более, что Закон РФ о бесплатной приватизации жилья открывал, практически, перед каждым жителем Москвы, перспективу стать собственником.

И Правительство Москвы откликнулось на этот запрос, выпустив ряд важных документов, заложивших фундамент нового направления по созданию жилищных товариществ на основе права собственности граждан, приватизировавших свои квартиры. Эти документы выходили в  период еще до принятия нового Гражданского кодекса РФ в конце 2004 года и Федерального закона «О товариществах собственников жилья» в 2006 году. Подобная практика фактически подталкивала федеральные органы к работе в данном направлении и стимулировали разработку соответствующих федеральных документов.

Первым значимым документом, с которого началась новейшая история становления жилищного самоуправления в городе, стало распоряжение премьера Правительства Москвы  от 15 октября 1992 г. № 2487-РП «Об оказании помощи товариществам жильцов, приватизировавших квартиры, в осуществлении управления жилыми домами, их содержания и ремонта». В распоряжении, которое было выпущено по итогам совещания представителей жилых товариществ, давалось поручение о создании межведомственной рабочей группы для подготовки положения, регулирующего взаимоотношения собственников жилых помещений с муниципальными службами в правовой, финансовой и хозяйственной сферах, а также порядок и условия компенсации гражданам, проживающим в домах, включенных в план комплексного капитального ремонта, в случае приватизации всеми жителями своих квартир.  Это распоряжение  было выполнено, пусть не в двухмесячный срок, как полагалось, а только через шесть месяцев.

Вышедшим через полгода постановлением Правительства Москвы от 6 апреля 1993 г. № 300 ПП были утверждены «Основы образования и деятельности в г. Москве товариществ собственников жилых помещений». Основы явились прообразом появившегося через три года Федерального закона от 15 июня 1996 №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». В постановлении также впервые давалось поручение Департаменту муниципального жилья организовать постоянно действующие курсы по обучению руководителей товариществ собственников помещений, а также информирование населения по вопросам формирования и деятельности жилищных товариществ через средства массовой информации совместно с пресс-центром и другими службами города. Однако и сегодня, по прошествии 16 лет, проблема информирования населения в этой сфере не решена.

Еще через 4 месяца, в этом же году постановлением Правительства Москвы от 24 августа 1993 г. № 813 «О порядке управления жилыми домами, находящимися в коллективной собственности, и передаче домов в управление товариществам собственникам помещений» было утверждено Положение о порядке передачи жилых домов в управление жилищным товариществам и взаимодействии с муниципальными органами в вопросах содержания и ремонта жилищного фонда. Хотя Положение подробно описывало процедуру смены управляющих домами организаций, весьма похожую на существующий порядок, проблемы в этом вопросе остаются до сих пор.

Значительную активность в части поддержки жилищных товариществ на заре их становления проявляла и Московская городская Дума, обращая особое внимание на права собственников помещений по отношению к объектам общего имущества в целом, и нежилым помещениям, в частности.

Так, 9 ноября 1994 года был принят Закон города Москвы № 19-87 «О перечне объектов общего пользования в жилых зданиях, являющихся общим имуществом собственников помещений». В законе приводился подробный перечень нежилых помещений, относящихся к общей (долевой, совместной) собственности домовладельцев. Объекты, включенные в городской перечень, в полной мере соответствовали перечню объектов, вошедших  в общее имущество собственников помещений, приведенный в ч.1 ст.36 Жилищного кодекса РФ, принятого Государственной Думой РФ 22.12.2004 г., опередив тем самым Федеральный закон на 10 лет. При этом достоинством городского закона было то, что в нем было дано подробное описание каждого объекта общего имущества. Так, в перечень общего имущества была включена и придомовая территория, определенная как «земельный участок, на котором расположен дом, а также участок, примыкающий к дому с непосредственным выходом на него».  Через четыре года распоряжением премьера Правительства Москвы от 30 апреля 1998 г. № 472-РП «О создании в Москве условий для образования и эффективной деятельности товариществ собственников жилья» впервые было дано поручение Москомзему и Москомархитектуре «разработать в двухмесячный срок принципы оформления прав на землю в кондоминиумах, порядок определения границ земельных участков, а также механизм выдачи на бесплатной основе документов товариществам для оформления прав на земельные участки. Подобные поручения в адрес Москомзема затем давались неоднократно, однако по прошествии 12 лет в общую долевую собственность передано только 39 участков.

Еще в одном городском законе от 16 апреля 1997 года № 8-28 «О правах товариществ собственников жилья по управлению и использованию объектов нежилого фонда в кондоминиуме» были расписаны права товарищества на получение в аренду или выкуп городских нежилых помещений на льготных условиях, а также на управление такими помещения с получением дохода в нормативных размерах на покрытие управления, обслуживание и ремонт общего имущества. К сожалению, Закон с момента вступления в действие фактически не применялся из-за противодействия Москомимущества.

1.2.2. Первая комплексная городская программа (1999)

Процесс развития отдельных товариществ привел к тому, что административные округа стали разрабатывать собственные программы их развития. Это поставило вопрос о создании общегородской программы. В апреле 1999 года было принято Постановление Правительства Москвы  № 329 «О развитии инициативы жителей Центрального административного округа по передаче им в управление жилых домов, финансовых средств и ответственности за эксплуатацию жилищного фонда», в котором, в частности, было дано поручение о выпуске Комплексной городской программы формирования кондоминиумов и создания условий организации и деятельности товариществ собственников жилья».

Подобная первая общегородская программа развития жилищного самоуправления была оформлена постановлением Правительства Москвы  от 29.08.2000 № 690 «О Комплексной городской программе формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья».

Исключительная важность этого постановления состояла в том, чтобы за бюджетные средства сформировать объекты управления в жилищной сфере, а именно, кондоминиумы или имущественно-земельные комплексы, освободив от затрат домовладельцев. Программа включала в себя два этапа: первый этап был рассчитан до конца 2001 года и второй на период 2002-2004 г.

Впервые в этом постановлении работа по формированию кондоминиумов и привлечению собственников помещений жилых домов к управлению принадлежащим жилищным фондом была названа приоритетным направлением деятельности управ районов, осуществляемым при активной поддержке префектур административных округов, отраслевых и функциональных органов городской администрации. В постановлении ставились задачи по проведению широкомасштабной информационно-разъяснительной работы среди собственников жилья, разработке концепции информирования населения города о проблемах самоуправления.

Был создан Координационный совет при Мэре Москвы по развитию самоуправления в жилищной сфере, а также был образован фактически первый образец городского сервисного центра по поддержке жилищного самоуправления в виде Центра содействия управлению кондоминиумами. Программа предусматривала также оформление земельных участков в общую долевую собственность домовладельцев и передачу ТСЖ прав по управлению городскими объектами нежилого фонда в кондоминиуме и реализации преимущественного права на аренду или приобретение на льготных условиях свободных от обязательств объектов нежилого фонда в кондоминиуме или, являющихся собственностью города. Говорилось также о необходимости обеспечения по заявкам ТСЖ внедрения ресурсосберегающих технологий.

Программа начиналась в условиях, когда  в частной собственности граждан и юридических лиц находилось уже более 52% от общего фонда жилья в городе, и треть всех городских домов составляли дома,  где более 50%  жилой площади было в частной собственности. По состоянию на 1 июня 2000 года в городе было зарегистрировано 402 товарищества, из них 132 получили свидетельства о регистрации кондоминиума. Однако лишь 42% ТСЖ взяли имущественно-земельные комплексы в свое управление.  При этом больше всего ТСЖ было в ЦАО – 146, в ЮВАО – 73. 

В программе были названы объективные и субъективные причины, сдерживающие формирование кондоминиумов и создание ТСЖ. К первым были отнесены экономические: значительный недоремонт зданий, недостаточное бюджетное финансирование содержания и текущего ремонта домов, отсутствие механизма накопления средств на капремонт. В качестве субъективных факторов авторы программы назвали «инерционность мышления части ответственных работников органов исполнительной власти и управления всех уровней, связанная с неверием в возможность домовладельцев управлять жилыми домами, а также менталитет населения, моральная неготовность большинства жителей самостоятельно управлять своей собственностью и их убежденность, что эта обязанность целиком лежит на государстве.

В программе ставились конкретные сроки выполнения тех или иных мероприятий, однако  количество создаваемых ТСЖ не планировалось. Предполагалось, что создаваемые условия должны стимулировать домовладельцев к образованию ТСЖ на принципах добровольности и свободного волеизъявления.

Приоритетной для департаментов, комитетов, управлений, префектов, глав управ районов, руководителей предприятий и организаций городского хозяйства была названа задача «активизации работы по созданию условий, необходимых для образования и деятельности товариществ собственников жилья и других форм объединений жителей» и в постановлении Правительства Москвы от 25 сентября 2001 года № 865-ПП «О ходе реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в г. Москве и перспективах ее развития», которым была одобрена подготовленная Фондом «Институт экономики города» Программа развития реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 гг. Программу должна была утвердить Московская городская Дума в виде Закона.

Впервые в распорядительном документе давался развернутый и объективный анализ состояния системы жилищно-коммунального хозяйства города и проводимых мероприятий по ее реформирования за 1992-2001 гг. В анализе, в частности, говорилось о том, что «в целом деятельность дирекцией единого заказчика является убыточной», что «отсутствует договор на управление между органом исполнительной власти и управляющими организациями» (ГУП ДЕЗ), а также «у ДЕЗ с наймодателями», а «расходование бюджетных ассигнований на дотирование ресурсоснабжающих организаций осуществляется с нарушением их целевого назначения; «у жилищных организаций отсутствуют материальные стимулы к качественному выполнению своих функций»; «ДЕЗ осуществляют деятельность по жилищно-коммунальному обслуживанию нанимателей, не имея перед ними никаких обязательств и не неся никакой ответственности», что «ставит ДЕЗ в положение лица, действующего в чужом интересе без поручения». Отмечалось, что «сохранение существующего монополизма ДЕЗ влечет за собой поддержание высокого уровня затрат, а соответственно и стоимости на данные услуги». Говорилось также и о том, что «условия конкуренции соблюдаются лишь на бумаге, а конкурсные процедуры превратились для жилищных предприятий в обременительную формальность». 

В документе делался совершенно правильный, актуальный и сегодня вывод о том, что «не преодолена инертность мышления части ответственных работников органов исполнительной власти и управления всех уровней, связанная с неверием в возможность домовладельцев управлять жилыми домами, а также моральная неготовность большинства жителей многоквартирных домов самостоятельно управлять своей собственностью и их убежденность, что эта обязанность целиком лежит на государстве».

В Программе был специальный раздел, посвященный созданию условий для эффективной деятельности товариществ собственников и других объединений граждан в жилищной сфере.

К сожалению, городская программа реформы ЖКХ так и не была утверждена Московской городской Думой и дальнейшее реформирование городского жилищного хозяйства происходило бессистемно, на основании отдельных распорядительных документов.

Важное место среди нормативных документом органов исполнительной власти города занимает распоряжение Мэра Москвы от 13.05.2002 г.  №275-РМ «О мерах по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения», в котором в очередной раз было предписано «Руководителям органов исполнительной власти города Москвы - департаментов, комитетов, управлений, инспекций, префектам административных округов, главам районных Управ считать задачу по созданию благоприятных условий для организации и эффективной деятельности объединений граждан в жилищной сфере различных организационно - правовых форм по управлению и обеспечению эксплуатации жилищных комплексов недвижимого имущества ключевым звеном жилищно - коммунальной реформы и важнейшим направлением работы органов власти города».

Особое значение документа было связано и с тем, что, учитывая масштабность и сложность задачи проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства города, наконец, ставилась задача не просто широкого информирования населения, а разработки «Системы информационно-разъяснительной и пропагандистской работы по привлечению населения к участию в реформе жилищно-коммунального хозяйства, широкому обсуждению с населением с населением программы жилищно-коммунальной реформы и хода ее реализации. Министром Правительства Москвы по вопросам информации и общественно-политическим связям» такая Система была разработана и утверждена, однако  ни на районном, ни на окружном, ни на городском уровне никто не собирался эту систему воплощать в жизнь.

В распоряжении в очередной раз давалось поручение Департаменту имущества города Москвы и префектурам не отчуждать нежилые помещения, являющимися объектами общего имущества в жилых домах, а также представить порядок использования и распоряжения нежилыми помещениями, являющимися собственностью города, находящимися в составе комплексов недвижимого имущества. Однако и эти поручения не выполнялись.

Промежуточные итоги выполнения программы были подведены в постановлении Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. № 940-ПП «О мерах по реализации комплексной городской программы формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья». В постановлении, в частности, отмечалось, что «в ходе реализации Программы выявились существенные недостатки, сдерживающие ее выполнение. Процессы формирования кондоминиумов и передачи жилых домов в управление товариществам…осуществляются медленными темпами. Городские и территориальные структуры (Москомархитектура, префектуры, управы районов) оказались не готовы к этой работе… В полной мере не решены вопросы использования товариществами собственников жилья объектов нежилого фонда городской собственности- основного стимула для привлечения домовладельцев к управлению домами…В управах района данная работа не стала приоритетной и возлагается на специалистов, имеющих большое количество других обязанностей. В большинстве префектур административных округов не уделяется достаточное внимание Программе». Постановлением давалось поручение главам управ районов взять под личный контроль и активизировать работу по формированию кондоминиумов и проведению информационно-разъяснительной работы среди домовладельцев,  и префектурам обеспечить координацию всех работ.

В значительной степени перекликается с оценкой ситуации, данной в вышеназванном распоряжении, и постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2002 года № 1058 «О ходе выполнения распоряжения Мэра Москвы от 13.05.2002 № 275-РМ «О мерах по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения». Так, в постановлении, в частности говорится, что «до настоящего времени не все намеченные меры реализованы в полном объеме: для большинства префектур и управ районов данное направление деятельности пока не стало приоритетным; не отработаны необходимые механизмы экономической мотивации, позволяющие жителям полноценно реализовать через создание своих объединений законные права по управлению многоквартирными домами (кондоминиумами) и взять на себя контроль за эксплуатацию и сохранность недвижимого имущества; не утвержден порядок использования и распоряжениями нежилыми помещениями, являющимися собственностью города, находящимися в составе жилищных комплексов недвижимого имущества, товариществами собственников жилья, ЖСК, ЖК; не приняты действенные меры по недопущению отчуждения нежилых помещений, являющимися объектами общего имущества в жилых домах; большинством префектур административных округов не подготовлены предложения по проведению экспериментов (пилотных проектов) по отработке механизмов эффективного управления жилищным фондом».

1.2.3. Альтернативные формы привлечения жителей к жилищному самоуправлению

Столкнувшись с трудностями в создании и деятельности  ТСЖ, ЖК и ЖСК, Правительство Москвы  пыталось искать и поддерживать другие формы участия жителей домов по наведению в них порядка.

Положительную роль в поддержке активности москвичей по улучшению условий проживания играло и играет распоряжение премьера Правительства Москвы от 4 ноября 1999 года «О проведении городского конкурса на лучшую реализацию инициатив жителей по благоустройству и содержанию подъездов, домов и придомовых территорий «Улучшаем свое жилище», выпущенное в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 20 апреля 1999 года N 329 "О развитии инициативы жителей Центрального административного округа по передаче им в управление жилых домов, финансовых средств и ответственности за эксплуатацию жилищного фонда" и в целях выявления и распространения инициатив жителей, их объединений по содержанию и благоустройству подъездов, домов и придомовых территорий.

Еще об одной форме привлечения активных жителей к наведению порядка в своих дворах и подъездах говорится в постановлении Правительства Москвы от 13 апреля 1999 г. № 328 «О ходе выполнения распорядительных документов Правительства Москвы о наведении порядка в подъездах жилых домов и задачах по проведению этой работы в 1999-2001 гг.»: «В целях привлечения жителей к сохранности жилищного фонда осуществляется работа по созданию института старших по дому и придомовой территории, старших по подъезду». Постановление предписывало  осуществлять «стимулирование граждан, выполняющих обязанности старшего по дому (группе домов) и прилегающей придомовой территории, старшего по подъезду, а при их отсутствии – членов руководящего органа домового комитета… за счет полного освобождения от оплаты жилищных услуг (плата за наем, оплата жилья по договору найма, оплата услуг технического обслуживания) и платы за вывоз мусора…».

Однако в формировании института старших по домам и подъездам также были свои трудности и проблемы. Как правило, старшие не избирались легитимными собраниями жильцов, а лишь теми, кто приходил на собрания. Нередко такие собрания организовывались наспех и проходили в подъездах и во дворах. Порой старших знал узкий круг лиц, и они и не пользовались безусловным авторитетом у большинства. Достаточно часто кандидаты на роль старших подбирались работниками управляющих либо подрядных организаций и соглашались занять эту должность только в связи с получением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. Однако, получая льготы, старшие  не всегда добросовестно выполняли свои обязанности по дому.

  Не получив ощутимого результата от создания института старших по домам и подъездам, Правительство Москвы сделало попытку реанимировать существовавшую еще в советское время форму организации актива жителей дома в виде домового комитета (несколько сот таких домкомов еще действовало в девяностые годы прошлого века). Постановлением Правительства Москвы от 21 сентября 2008 года № 651-ПП «О домовых комитетах» был утвержден порядок взаимодействия территориальных органов исполнительной власти и уполномоченных управляющих организаций с домовыми комитетами, а распоряжением ДЖКХиБ от 23 декабря 2004 года № 1108 были утверждены методические рекомендации по организации, деятельности, учету домовых комитетов и взаимодействию с ними территориальных органов исполнительной власти и уполномоченных управляющих организаций. Обычно домкомы создавались путем объединения старшего по дому и старших по подъездам. За короткое время при организационной поддержке управ районов в городе было создано около 3 тыс. домкомов. Однако установка Правительства Москвы создать домкомы во всех домах города так и не была реализована. Изначально предполагалось, что домкомы будут контролировать работу управляющих и подрядных организаций, добиваясь целевого и эффективного использования квартирной платы и бюджетных субсидий. Однако за редким исключением управляющие организации, в том числе и ГУП ДЕЗ, не шли на контакты с жителями.

Типичная деятельность домкомов описана в статье «Мигрень домкома, или почему ДЕЗу не нравится московский закон»  газеты «Москвичка» за май 2006 год. В статье рассказывается о домкоме «Кутузовский, 33», в который вошли 18 бывших старших по подъездам. Председатель домкома Лидия Кузнецова рассказала корреспонденту газеты о том, что « прежде чем развернуть какую-либо деятельность в доме, члены домкома основательно изучили всю законодательную базу. Как оказалось, могли бы и не изучать: на местных чиновников законы не производят ни малейшего впечатления. Все проблемы жителей остались на своих местах, более того в общении ДЕЗ демонстрирует открытую неприязнь. Фактически домком не имеет никаких прав. Жители жалуются в управу, управа отправляет в ДЕЗ, а ДЕЗ обратно в Управу».

Упор на создание и деятельность домкомов официальные лица объясняли неготовностью жителей к самоорганизации и деятельности в правовых рамках создаваемого юридического лица в виде ТСЖ.. Домкомы мыслились как некая школа подготовки жителей к созданию ТСЖ. Идеологи домкомов из числа городских чиновников считали, что члены домкомов наберутся опыта по сохранению своих домов, надежно контролируя деятельность управляющих компаний, и вот тогда решатся на создание ТСЖ. То есть домкомы должны были стать подготовительным этапом к образованию жилищного товарищества. Однако и эти надежды не оправдались. Домкомы в своей массе не стали практической школой управления домами.

Нередко члены домкомов подбирались работниками управ районов и ГУП ДЕЗ из лояльных к этим организациям жителей, избирались нелегитимно и поэтому не пользовались авторитетом среди жителей. Получая льготы фактически за свою лояльность к местным чиновникам, они не старались проявлять активность, защищая интересы жителей. И напротив, другие, действительно дееспособные, созданные самими жителями снизу, домовые комитеты не имели достаточных полномочий, чтобы повлиять на деятельность управляющих организаций и органов управления. Работали домкомы на общественных началах, без оплаты труда даже председателя домкома,  а поскольку сама работа был сложная и нервная, терпения ей заниматься хватало не у всех и ненадолго.

1.2.4. Жилищный кодекс 2004 года
Новый жилищный кодекс Российской федерации (ЖК РФ), принятый Государственной Думой 22.12.2004 года, вступил в силу 01.03.2005 года. Охватывая все вопросы, связанные с использованием, эксплуатацией и управлением  жилым фондом, новый ЖК особое внимание уделил регулированию всех сторон деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья. Достаточно сказать, что непосредственно вопросам их деятельности посвящено более 60 статей ЖК РФ (из общего числа 165 статей).

Новый ЖК РФ определил порядок организации и деятельности  жилищных и жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья (Главы 11 и 13) и правовое положение их членов (Главы 12 и 14). Глава 6 ЖК РФ определяла права собственности на общее имущество собственников в многоквартирном доме и порядок проведения общего собрания таких собственников. Раздел VIII нового ЖК РФ определял порядок управления многоквартирными домами.

Общая «сверхзадача» нового ЖК заключалась в стимулировании проведения кардинальной реформы ЖКХ, в результате которой были бы достигнуты две принципиальные цели:

- вовлечение жителей в управление жилым фондом. Важнейшим инструментом здесь становились жилищные объединения (ЖК, ЖСК, ТСЖ).
-   привлечение частного капитала в сферу содержания, эксплуатации и ремонта жилого фонда и объектов коммунального хозяйства. Здесь важнейшим инструментом становились частные управляющие компании.

Чисто технически поставленная задача представлялась чрезвычайно трудновыполнимой. Ведь в Москве к началу 2005 года действовали всего около 4000 жилищных объединений (при наличии порядка 35000 многоквартирных жилых домов). При этом практически осуществляли управление  своими домами лишь небольшая часть из них. Что касается привлечения частного капитала, то дело обстояло еще хуже, поскольку практически 100% жилого фонда находилось в монопольном управлении государственных учреждений ДЕЗов районов (в Москве к тому времени их было 135), а частных управляющих компаний в то время в Москве практически не существовало вообще.

Необходимо обратить внимание еще на два обстоятельства, оказавших существенное влияние на процесс реализации положений нового ЖК в Москве.

Многими положениями нового ЖК РФ основные обязанности по реализации его требований возлагались на органы местного самоуправления. Однако в виду фактического отсутствия таковых в Москве, эти обязанности явочным порядком были возложены на Префектуры АО и Управы районов, которые к этому времени были уже полностью включены в административную вертикаль городского управления, а жители имели весьма ограниченные возможности влиять на их формирование и деятельность.

В Москве к началу 2005 года было приватизировано около  трех четвертей всего жилого фонда города. Собственники этих приватизированных помещений становились естественными субъектами запускаемой новым ЖК РФ реформы. В то же время собственником неприватизированных жилых помещений являлся город Москва и представителем интересов этого собственника становились городские чиновники. Эти же чиновники представляли интересы города Москвы как собственника нежилых помещений, находящихся в жилом доме. Получалось, что на общих собраниях, в правлениях ТСЖ и во многих других ситуациях, предусмотренных новым ЖК РФ, участвовали как бы два вида собственников, интересы которых во многом не совпадали. Одни – реальные собственники жилых помещений, реально заинтересованные в улучшении содержания дома. Другие – «собственники», выполняющие поручения администрации города по представлению ее (администрации) интересов.

Оба приведенных обстоятельства, как показал дальнейший процесс реализации положений нового ЖК РФ в Москве, в значительной степени  исказили и деформировали общий  дух (а фактически и букву) нового ЖК РФ,   направленного на передачу жителям   управления своим жильем.

Однако кроме недостатков и противоречий, заложенных в новом ЖК РФ, на результатах реализации, инициируемой им реформы ЖКХ, в полной мере сказались органические пороки административно – бюрократической системы управления, сложившейся в Москве. Это и неумение, и нежелание чиновников цивилизованно взаимодействовать с жителями на паритетных началах, оказывая реальную помощь, а не давая пустые обещания, привычка к командно-административным методам управления, неготовность объяснять, учить и убеждать. Однако главная проблема заключалась в противоположности интересов местной власти и жителей, в том, что городские чиновники в массе своей не хотели никакой реформы в интересах жителей, потому что не желали упускать из под своего контроля и влияния значительные по объему и весьма непрозрачные финансовые потоки.

1.2.5. Кампания по «выборам способа управления» 2006 года

Что касается непосредственной реализации положений нового ЖК РФ, то первым мероприятием, которое касалось большинства жителей Москвы, стала компания по проведению открытых конкурсов по способу управления жилыми домами.

Первоначально новый ЖК РФ предусматривал окончание подобной процедуры к январю 2006 года.         Однако  связи с неготовностью большинства субъектов РФ к проведению этой работы, Правительство РФ перенесло сроки окончания конкурсов  с января 2006 года на январь 2007 года. В соответствии с этим решением Правительство Москвы выпустило постановление от 17 января 2006 г. № 9-ПП «Об организации управления многоквартирными домами в городе Москве». Подавляющее большинство домов в Москве к тому времени в монопольном режиме обслуживалось муниципальными организациями: ГУП ДЕЗами или другими ГУПами. Постановлением было утверждено «Временное положение об организации управления многоквартирными домами», в котором были прописаны все варианты передачи управления домами, от ГУПов частным управляющим организациям, либо ТСЖ. Соответствующие решения должны были приниматься либо на  общих собраниях собственников помещений по выбору способа управления домами, либо по итогам проведения органами местного самоуправления (т.е. районными Управами) открытых конкурсов.

Фактически в течение года необходимо было или подготовить конкурсную документацию на управление  30 с лишним тыс. многоквартирных домов, и провести сами конкурсы, найдя  где-то сотни частных компаний, либо  побудить  основную массу собственников помещений выбрать какую либо из существующих на то время управляющих организации на основании решений общих собраний собственников помещений.  Органы исполнительной власти города избрали второй вариант решения  проблемы, поскольку за организацией и проведением конкурсов внимательно следила Федеральная антимонопольная служба, а подготовка конкурсной документации требовала  значительных бюджетных средств. Кроме того, при проведении открытых конкурсов всегда существовал риск смены существующих управляющих организаций некими сторонними независимыми компаниями и, соответственно, потери контроля над жилищным фондом города и соответствующими денежными потоками.

Конечно, организация и проведение общих собраний собственников помещений в полном соответствии с положениями Жилищного кодекса РФ в тех же 30 тысячах домов  также требовала большой работы, учитывая пассивность многих жителей. Однако, что касается формальных результатов общего собрания, то, в конечном счете, необходимо было подготовить соответствующий протокол. Его наличие давало указанной в нем управляющей организации право на получение бюджетных субсидий и платежей граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг. Для того, чтобы побудить жителей выбрать «нужную» компанию, управы района использовали в соответствии с вышеуказанным Временным положением свое право на обеспечение организационно-информационной поддержки собственников помещений в многоквартирных домах в организации и проведении общих собраний, а также на участие специалистов управы в общих собраниях в качестве приглашенных и в целях предоставления необходимой информации и разъяснений

Как управы районов воспользовались этим правом, хорошо видно из отчета ГУ «Центр реформы в ЖКХ», подготовленного на основе сведений из административных округов. В отчете говорится: «на 14.08.2006 г. по итогам проведенной проверки по 1555 состоявшимся общим собраниям собственников помещений (что составило 41,2% от всех 3774 собраний, проведенных в городе к этому моменту) подавляющее большинство собраний было не легитимны и, соответственно, принятые на собраниях решения юридически ничтожны. При этом бюджетные средства (в среднем 45 тыс. руб. на дом), выделенные на организацию собраний были истрачены впустую, так как решения таких собраний могли быть опротестованы любым собственником помещения.

Хотя к моменту проверки в более чем в половине жилых домов были созданы домкомы, члены которых получали льготы по оплате ЖКУ, данные организации не были привлечены к организации собраний».

Таким образом, за семь месяцев после выхода постановления Правительства Москвы №299-ПП собрания собственников помещений прошли только примерно в 12% многоквартирных домов и практически все с существенными нарушениями положений Жилищного кодекса РФ.

В ход шли подделка протоколов, при голосовании представитель города завышал государственную долю голосов, включая в нее нежилые помещения, в силу закона, относящиеся к общему имуществу собственников, собственников не информировали об итогах голосования.

Установка на передачу многоквартирных домов, в которых доля город составляла 50 и более процентов голосов управление ГУП ДЕЗ, была дана на совещании у Мэра Москвы 25.10.2006 г. по вопросу «О совершенствовании системы управления в жилищно-коммунальной сфере в целях реализации в г. Москве положений ЖК РФ».

На этом же совещании была дана установка и о необходимости все начисления и платежи в жилищно-коммунальной сфере, независимо от форм собственности управляющих компаний, осуществлять через ГУ ЕИРЦ. Также было определено, что форма управления многоквартирными домами общественными организациями типа «Домком» не соответствует действующему российскому законодательству в этой сфере.

Однако в округах и районах установка мэра по выбору ГУП ДЕЗ в качестве управляющих организаций в домах, где доля города как собственника превышает 50%, была интерпретирована как требование оставить в управлении ГУП ДЕЗ максимальное число домов с целью, как говорилось, сохранения единства городского хозяйства. В местных газетах, подконтрольных управам районов, в целях убеждения жителей в необходимости сохранения ГУП ДЕЗ в качестве управляющих компаний, появлялись статьи, в которых отмечалось, что поскольку начало реформы ЖКХ – это своего рода переходный период, постольку «не нужно менять коней на переправе».

Принятые административные меры дали свои результаты. Всего за три месяца с середины августа до середины ноября 2006 года количество проведенных общих собраний собственников помещений увеличилось с 3774 до 16864, то есть в среднем в течение месяца проходило примерно по 4,3 тыс. собраний.

К этому времени (середина ноября) распределение выбранных способов управления выглядело так: 1258 домами управляли ТСЖ, ЖК И ЖСК, 15192 домами - ГУП ДЕЗ, 401- негосударственные управляющие организации, в двух домах жители выбрали непосредственное управление, которое в дальнейшем так и не смогли реализовать.

Однако темпы проведения собраний неуклонно возрастали, достигнув к концу года величины порядка 6000 собраний в месяц. И уже на конец февраля 2007 года по данным Единого реестра управления многоквартирными домам в городе Москве, 1627 жилищных объединений граждан управляли 1970 домами. При этом 22425 домами управляли 130 ГУП ДЕЗ и другие государственные компании, а 3527 домами – 114 частных компаний. Таким образом, к этому моменту в самостоятельном управлении жилищных объединений (ТСЖ, ЖК и ЖСК) находится 6,9% жилищного фонда города. При этом в среднем на одно жилищное обединение приходится в среднем чуть больше одного дома, на одну частную компанию -  35 домов, а на  одну государственную – 145 домов.

Это запредельно высокая цифра. В управлении одной государственной компании находилось до 1 млн. кв. м. жилой площади с числом жителей 50-60 тыс. Это те самые «квартальные хозяйства», от которых в силу их полой неэффективности большевики отказались еще в период военного коммунизма. Это те самые ЖЭКи, РЭУ, ДЭЗы, которые показали свою полную неэффективность с момента ликвидации домоуправлений в пользу «укрупнения жилищно-эксплуатационных организаций» 1978 году).

Характерно, что к организации и проведению общих собраний собственников помещений активно привлекались государственные управляющие компании ГУП ДЕЗ, а также  ГУП «Центр содействия управления кондоминиумами и паспортизации жилищного фонда», подведомственный ДЖПиЖФ, что существенно повлияло на  результаты выборов. При этом представители ДЖПиЖФ обычно и инициировали общие собрания собственников помещений.

При этом лишь в 4487 (20,6%) домах были заключены договоры управления с отдельными собственниками помещений. Причем примерно в половине случаев (2833 домов) договоры управления были заключены сроком на один год, в 723 домах – на 3 года и в 931 доме – на 5 лет. Характерно, что на 01.01.2007 во многих случаях договоры управления управляющие компании не заключили даже с представителями государственного собственника по жилым и нежилым помещениям (ДЖПиЖФ и ДИГМ). Как видно из приведенных цифр, те немногие граждане, которые все-таки соглашались на заключение договоров управления с управляющей организацией, однако не доверяя новой форме отношений с управляющей организацией и поэтому не желая связывать себя договорными обязательствами надолго, выбирали преимущественно минимальные сроки его действия.

Обычно проекты договоров управления готовились не собственниками помещений, а управляющими организациями по образцу примерного договора, утвержденному распоряжением Департамента ЖКХиБ, с теми или иными отклонениями. Повсеместно в договорах не указывалась цена договора, а вместо нее ставилась запись «по ставкам (тарифам) Правительства Москвы», а также не заполнялись обязательные приложения: о составе и состоянии общего имущества, о смете расходов на управление, содержании и ремонт дома, о порядке перерасчетов при недополучении услуг или получении услуг низкого качества. Если же собственники помещений пытались вносить изменения в предлагаемые для подписания проекты договоров, то, как правило, не добивались желаемого результата. Собственникам помещений нередко отказывали в ознакомлении с технической документацией на свой дом.

В органы исполнительной власти города, депутатам Московской городской Думы, в органы прокуратуры и Федеральную антимонопольную службу были направлены сотни жалоб граждан, в которых приводились факты массовых и грубых нарушений при выборе способа управления домами, недостаточный объем проводимой информационно-разъяснительной работы. Данные факты стали предметом рассмотрения на депутатских слушаниях и круглых столах в Мосгордумы.

В связи с массовыми нарушениями законодательства при выборе способа управления многоквартирными домами первый заместитель Генерального прокурора РФ А.Э. Буксман  был  вынужден направить в субъекты федерации письмо с предложением «принять меры к усилению прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства при управлении многоквартирными домами». А поводом для реагирования стало обращение в  Генеральную прокуратуру РФ Федеральной антимонопольной службы, которая выявила многочисленные нарушения конкурентных условий при выборе управляющих компаний.

Характерно, что в течение всего периода проведения выборов способа управления многоквартирными домами, территориальные органы исполнительной власти города, настойчиво побуждая москвичей к выбору подконтрольных им управляющих организаций и организационно участвуя в таком выборе, не только не поддерживали, но нередко активно противодействовали выбору ТСЖ в качестве способа управления, хотя к моменту начала выборной кампании  осенью 2006 года в городе насчитывалось около 2000 ТСЖ, первые из которых  появились в городе еще в 1994 году. Противодействие выражалось в распространении  клеветнических заявлений в отношении членов инициативных групп, дезинформации об этой форме управления: говорилось о том, что создание ТСЖ приведет к увеличению квартплаты, граждане, нуждающиеся в социальной поддержке со стороны государства, не будут получать льготы и субсидии, председателем правления ТСЖ может стать  мошенник, который соберет деньги с жильцов и сбежит, либо наберет кредитов, заложив дом и исчезнет. Так, например, директор ГУП ДЕЗ района Хорошевский в районной газете «Хорошевка» №7 (165) за 2007 год в статье «Жилищно-коммунальная реформа: шаг за шагом» прямо говорит о безусловном увеличении расходов граждан на оплату ЖКУ при создании ТСЖ. От членов инициативных групп по созданию ТСЖ без всяких правовых оснований требовали подтверждения их полномочий и «аккредитации в управе и муниципалитете района» (подобный факт имел место, например, в районе Западное Дегунино в отношении членов инициативной группы по созданию ТСЖ «Дегунино»);  им не предоставлялись списки собственников помещений, а также нежилые помещения для проведения агитационной работы.

Приведу описание процесса выбора управляющей организации в одном из районов города. Общее собрание собственников помещений дома 15 по Высокой ул.по выбору управляющей организации ГУП ДЕЗ «Района Нагатино-Садовники» по инициативе старшего по дому Королева Б.Ф. и двух его помощников было проведено в сентябре 2006 г. Документы (бланки) для проведения собрания готовила Управа района. За выбор ГУП ДЕЗ было отдано 70% голосов. Однако жители дружно  не проголосовали за  утверждение договора управления (который не был подписан) и утверждение сметы расходов на содержание и ремонт дома (которая не была составлена). Договорились, что проект договора будет представлен в течение 45 дней. Однако после неоднократных напоминаний  договор был представлен для подписания жителями только через год в сентябре 2007 года. Два экземпляра договора принес в дом дворник.  Старшему по дому договор не передали (по его мнению потому, что знали его критическое отношение к некоторым положениям договора). Помощница старшего по дому договор не подписала, направив письменные замечания зам. главы управы по ЖКХ (Драгину). Однако ответа на письмо не получила.

Старший по дому обратился в управу района с просьбой подписать протокол счетной комиссии и протокол общего собрания. В папке документов им были обнаружены другие решения собственников помещений, подписанные неизвестными лицами и проект протокола с другими результатами голосования. Согласно им собственники дома единогласно проголосовали по всем вопросам, в том числе по вопросу об утверждении договора управления и сметы. Старший по дому отказался подписывать протокол и предупредил, что будет жаловаться в прокуратуру по факту фальсификации документов. На следующий день работник подрядной организации принес на подпись протокол с реальными сведениями и папку с подлинными решениями собственников помещений.

На жалобы граждан и публикации материалов в СМИ по фактам противодействия созданию ТСЖ с большим опозданием было вынуждено среагировать Правительство Москвы, выпустив распоряжение от 29.11.2006 №2462 «О создании комиссии для проведения проверки организации работы по созданию товариществ собственников жилья в Северном и Северо-Западном административном округах». Председатель комиссии, руководитель Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы Оборкина Л.Н. в письме Мэру Москвы от 20.12.2006 г. №6-06-10336 писала о том, что в проверенных округах работа по созданию ТСЖ проводится формально и предлагала префектам округов рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, допустивших факты волокиты и противодействия в создании ТСЖ.

Весьма характерно, что форсируя выбор в качестве управляющих организации ГУП ДЕЗ, власти города прекрасно сознавали уровень работы, который обеспечивали эти организации. ГУП ДЕЗ по существу никогда не были управляющими организациями и не имели практически никакого опыта эффективной работы по выполнению функций управления, поскольку с ними ни органы власти,  ни собственники помещений не заключали договоры управления. При хроническом недостатке финансирования эти организации выполняли преимущественно, и то с большими нареканиями, функции эксплуатации жилищного фонда.

О низком качестве работ, выполняемых ГУП ДЕЗ, говорят многочисленные жалобы граждан в различные городские структуры. Из года в год количество жалоб граждан по тематике ЖКХ занимало первые строчки в отчетах органов власти по вопросам рассмотрения обращений граждан.

Так из письма начальника Управления по организации работы с документами Правительства Москвы от 15.02.2007 г. Кочетова С.В следует, что если в 1996 году число обращений по вопросам улучшения жилищных условий составляло 20266, а по вопросам содержания и ремонта жилищного фонда 12398, то уже через 10 лет в 2006 году  на первую позицию вышли обращения по вопросам неудовлетворительного содержания и ремонта жилищного фонда в количестве 19010 при этом по вопросам улучшения жилищных условий количество обращений сократилось до 14539. В Правительство Москвы только в 2006 году, по вопросам выбора способа управления поступило 331 обращение.

Характерно, что о преимущественно неудовлетворительной работе ГУП ДЕЗ высказался и первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководитель Комплекса городского хозяйства Москвы Аксенов П.Н. в интервью корреспонденту газеты Правительства Москвы «Тверская, 13» от 03.10.2006 г. В статье под заголовком «Выбери себе компанию» приводятся следующие его слова: «…таких образцово-показательных ДЕЗ все-таки маловато для Москвы – я могу назвать двадцать подобных ДЕЗ, а всего их в столице 123. И на все остальные ДЕЗ, кроме названных мною двадцати, я бы, как говорится, еще посмотрел и подумал, стоит ли их выбирать в качестве управляющей компании».

И тем не менее, хорошо зная неэффективность ГУП ДЕЗ как управляющих организаций, местные власти  осенью - зимой 2006 года нередко фактически навязывали их собственникам помещений. Оправдывая подобную практику, тот же П.Н. Аксенов  в письме от 21.12.2006 г., писал: «Действия управ районов по организации проведения собраний собственников и подписанию договоров управления не противоречат действующему законодательству и направлены на то, чтобы обезопасить собственников помещений от недобросовестных управляющих организаций, которые в отсутствие каких-либо требований, определяемых федеральным законодательством, могут быть признаны победителями конкурсов».

И конкурсов практически не было. Как следует из письма руководителя Комплекса городского хозяйства Москвы от 22.07.2008 г. Бирюкова П.П., такие конкурсы были проведены всего по 27 домам в пяти административных округах (ЦАО, САО, СВАО, ЗАО и ЮЗАО), из них по 2 домам конкурсы были признаны несостоявшимися в связи с тем, что ни один претендент не подал заявку для участия в конкурсе, по 1 дому был проведен повторный конкурс и выбрана управляющая организация. Один ГУП ДЕЗ также принимал участие в конкурсе и был признан победителем как единственный участник, подавший заявку.

Как видим, обращаясь со страниц газеты Правительства Москвы к москвичам, первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы сомневается в добросовестности большинства ГУП ДЕЗ, а с другой практически делает все, чтобы именно эти организации остались управлять большей частью жилищного фонда города.

Таким образом, массовая кампания выбора способа управления на начало 2007 года закончилась «выбором» преимущественно государственных управляющих организаций, то есть сохранением государственной формы управления. При этом частные компании появились не в результате конкуренции или по результатам открытых конкурсов, а административным путем, т.е. путем передачи территориальными органами власти части жилых домов бывшим подрядным обслуживающим организациям РЭУ и ГРЭП, ставшими к этому времени частными. При этом органы власти не ставили задачу заключения договоров управления со всеми собственниками помещений. Фактически многие собственники помещений ни до, ни после проведения общих собраний, проходивших преимущественно в форме заочного голосования, не видели этих договоров и существенных их условий не обсуждали.

1.2.6. Заключение

Период  с 1991 по 2006 год вместил в себя в области управления жилищной политики множество разнородных и внутренне противоречивых тенденций, нашедших отражение в многочисленных нормативных актах как городского, так и федерального уровня. По смыслу и содержанию проходивших процессов он четко делится на два самостоятельных отрезка: с начала 1990-х до начала 2000-х, годов и с начала 2000-х по 2006.

На первом этапе  за десять лет, начиная с 1992 года, на волне первоначального энтузиазма населения органами законодательной и исполнительной власти  разного уровня, было выпущено несколько десятков распорядительных документов, направленные на развитие в городе системы жилищного самоуправления. Видно, что в то время руководство города искренне желало проведения последовательного реформирования этой отрасли городского хозяйства, видя в этом способ решения накопившихся за предыдущие десятилетия проблем.

Однако к началу 2000-х годов становится ясно, что наиболее важные поручения, содержащиеся в этих документах, порой переходящие из одного документа в другой, так и остались невыполненными. Это касается и управления техническими нежилыми помещениями, и оформления прав на земельный участок, и проведение широкомасштабной информационно-разъяснительной работы среди населения. И, что самое важное, фактически блокируется  вовлечение объединений жителей, даже самых «продвинутых», в реальный процесс управления своим жильем. Упомянутые выше постановления  Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. № 940-ПП «О мерах по реализации комплексной городской программы формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья» и от 24 декабря 2002 года № 1058 «О ходе выполнения распоряжения Мэра Москвы от 13.05.2002 № 275-РМ «О мерах по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения», фактически,подводят  итог многолетним усилиям городской власти по созданию в городе системы жилищного самоуправления граждан. Фактически это признание того, что принятая в августе 2000 года Комплексная городская программа формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья, оказалась проваленной. 

Среди причин подобного провала правильно указываются «инерционность мышления части ответственных работников органов исполнительной власти и управления всех уровней, связанную с неверием в возможность домовладельцев управлять жилыми домами», правомерна также ссылка на «менталитет населения, неготовность большинства жителей самостоятельно управлять своей собственностью и их убежденность, что эта обязанность целиком лежит на государстве».

В течение 4-х лет с 2003 по 2006 годы значимые нормативно-правовые документы, касающиеся развития самоуправления граждан в жилищной сфере, не выпускались, и это время условно можно назвать периодом застоя. Это связано с уменьшением интереса Мэра Москвы к ТСЖ, в том числе в результате усиления влияния противников данного направления в Правительстве Москвы и ослабления влияния сторонников.

Но, пожалуй, главной причиной, которая заставила городские власти смириться с неудачей и привела к потере интереса к проблеме жилищного самоуправления, заключалась в изменении общей общественно-политической ситуации и в городе и в стране. Период с конца 1990-х годов - это период консолидации бюрократической системы управления городом. Многократно увеличивается бюрократическая зависимость органов власти всех уровней - от  руководящих указаний, и соответственно уменьшается их зависимость от населения. Обрываются механизмы обратной связи. Вносятся изменения в Устав города. Главы Управ, которые ранее назначались мэром по представлению избираемых населением муниципальных собраний районов, отныне назначаются прямым Указом мэра. Тем самым завершается создание вертикали власти в городе от мэра, до главы управы и начальника ДЕЗ.

Далее консолидированный бюджет города 2005-2006 годов вырос на порядок по сравнению с 1991 годом. В этих условия естественно стремление  попытаться решить проблемы административными методами вместо сложной многотрудной работы по обузданию собственной бюрократии и еще более трудной работы с жителями.        

И все-таки, несмотря на эти сложности, новые ТСЖ и в этот период появлялись. И опыт самостоятельного управления жилым фондом жилищными объединениями накапливался. Но, к сожалению, этот опыт становился все меньше востребован. Ситуация принципиально изменилась.

Эту ситуацию кратко и емко охарактеризовала член Координационного совета при Мэре Москвы по развитию самоуправления в жилищной сфере, председатель правления ТСЖ «Запад-2» Нелли Лукина. Отвечая на вопрос  Мэра Москвы о том, чем Правительство Москвы может помочь жилищным товариществам, Нелли Лукина сказала, что «…прежде всего, органы исполнительной власти города не должны мешать товариществам».

 

Раздел 2.  Реформа 2007-2009 годов

2007 год в полном смысле можно считать «годом великого перелома» в реформировании ЖКХ в столице. Именно в этом году были приняты принципиальные решения, выпущены нормативные документы,  запущены процессы, которые и сегодня определяют состояние дел в этой сфере.

2.1. Замысел новой реформы

Стратегические цели начинавшейся реформы были изложены Мэром Москвы в программной статье «Что делать и чего не допустить. Наболевшие вопросы жилищно-коммунальной реформы», опубликованной в газете «МК» от 28.12.2006 года.

В статье, вышедшей затем в виде брошюры массовым тиражом, речь шла о намерении Правительства Москвы дать мощный толчок развитию реформы ЖКХ путем поддержки создания и деятельности ТСЖ, развития рынка управляющих организаций, проведения капитального ремонта домов. В статье говорилось о том, что «создать на бумаге к какой-то дате ТСЖ или формально выбрать для дома управляющую компанию – это еще не значит на самом деле создать новую дееспособную и эффективную систему управлению домом», «нам предстоит всячески стимулировать инициативное и, главное, добровольное участие жителей в решении вопроса о формах и методах управления своими домами», о том, что «наша задача – не принуждать и не навязывать определенную модель поведения, а убеждать, разъяснять и содействовать собственникам жилья», для чего «нужна качественная и масштабная разъяснительная работа». Важнейшей задачей Мэр Москвы считал «создание барьеров на пути в систему ЖКХ недобросовестным  «псевдоуправляющим», разного рода нечистоплотным дельцам».

Одновременно руководством города было принято принципиальное решение, отказавшись от средств, которые выделялись федеральным бюджетом  на цели капитального ремонта жилья (соответствующий Федеральный закон  N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", был принят 21 июля 2007 года), принять собственную программу капитального ремонта домов, сохранив при этом бюджетные субсидии на содержание и текущий ремонт жилого фонда.

2.2. Инструментарий

К числу важнейших документов городской администрации, принятых в 2007 году следует отнести:

Постановление Правительства Москвы от 24 апреля 2007 г. N 299-ПП "О мерах по приведению системы управления многоквартирными домами в городе Москве в соответствие с  Жилищным  кодексом  Российской  Федерации",

Постановление Правительства Москвы от 22 мая 2007 г. № 398-ПП «О программе поддержки и развития товариществ собственников жилья, жилищных и жилищно-строительных кооперативов на 2007-2009 года и задании на 2010 год»,

Постановление Правительства Москвы от 06 ноября 2007 г. №966-ПП «О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2008-2010 гг»,
Постановление Правительства Москвы от 4 декабря 2007 г. № 1032-ПП "О  городской целевой программе по капитальному ремонту многоквартирных домов города  Москвы «Ответственным собственникам отремонтированный дом» на 2008-2014 гг».

2.2.1.  Приведение в соответствие системы управления многоквартирными домами  с новым ЖК  РФ

Пункт 1 Постановления Правительства Москвы от 24 апреля 2007 г. N 299-ПП "О мерах по приведению системы управления многоквартирными домами в городе Москве в соответствие с  Жилищным  кодексом  Российской  Федерации" предусматривал: «определить приоритетным направлением деятельности органов исполнительной власти города Москвы в реализации положений Жилищного кодекса Российской Федерации формирование заинтересованности собственников помещений многоквартирных домов в создании ТСЖ». В качестве способов формирования этой заинтересованности Постановление предусматривало первоочередное включение домов, «находящихся в управлении ТСЖ, а также собственники помещений в которых  выбрали в качестве способа управления ТСЖ», для проведения работ по программе «Мой двор, мой подъезд» (п. 10.2.1.), и для проведения капитального ремонта (п.10.2.2.). Таким образом, наличие в доме ТСЖ становилось одним из решающих условий проведения в нем капитального ремонта за счет средств городского бюджета.

Но основное внимание в указанном документе было уделено существенному изменению порядка управления и эксплуатации жилого фонда. Государственные унитарные предприятия ДЭЗ районов, у которых изымались распорядительные функции, превращались в подрядные хозяйственные организации, которые после приватизации (соответствующее ППМ вышло через шесть  месяцев) должны были конкурировать с частными компаниями на рынке управления жилым фондом. Их распорядительные функции передавались новым государственным учреждениям – Инженерным службам, которые создавались в каждом округе и в каждом районе.

2.2.2. Особая роль ГУ ИС

Как уже отмечалось Государственные учреждения Инженерные службы (ГУ ИС) создавались в каждом округе и в каждом районе города в соответствии с  ППМ от 24.04.2007 № 299-ПП, которым им были переданы организационно-распорядительные функции реорганизуемых ДЕЗов и ряд других полномочий. Кроме того, распоряжением Правительства Москвы от 14.05.2008 г. № 1040-РП «О порядке выполнения государственными учреждениями города Москвы инженерными службами районов функций по представлению интересов города Москвы как собственника помещений в многоквартирных домах» было утверждено Положение, в соответствии с которым ГУ ИС районов становились  уполномоченными Правительством Москвы  организациями,  выполняющими  многочисленные  функции по представлению интересов  города  Москвы,  как  собственника  жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах.

В результате принятия этих и некоторых других  документов, ГУ ИС районов получили огромный объем полномочий. К числу важнейших из  них следует отнести:

Выполнение функций представителя интересов города как собственника помещений в МКД. В том числе: заключение договоров управления с управляющей компанией или ТСЖ; учет и хранение этих договоров; инициирование общих собраний собственников и общих собраний членов ТСЖ; голосование на этих собраниях. А также выполнение функций  заказчика и получателя бюджетных средств по статье бюджета «расходы по эксплуатации жилищного фонда; проверка расчетов управляющих организаций на получение бюджетных субсидий и документов, подтверждающих право на их получение; ввод данных для формирования базы данных Единого реестра управления МКД; ведение архива копий технической документации по МКД.

Даже этот - далеко не полный перечень говорит о том, что ГУ ИС районов превращались в ключевого участника, если не главного автора планируемой Реформы.

Учредителями ГУ ИС выступали Префектуры, они же назначали их руководителей по представлению  глав управ. Префектуры также разрабатывали структуру и штатную численность учреждений. Между тем, контроль за деятельностью ГУ ИС по отдельным направлениям их деятельности возлагался, кроме  префектур, также на ДЖКХиБ, ДЖПиЖФ, ДИГМ, с каждым из которых  были утверждены регламенты взаимодействия новых учреждений. 

2.2.3. Программа приватизации ГУП ДЕЗ

Постановление Правительства Москвы от 06 ноября 2007 г. №966-ПП «О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2008-2010 гг.» в Приложении № 3 «Перечень ГУПов, подлежащих приватизации  после завершения процедуры реорганизации», содержался список всех 125 ГУП ДЕЗ районов города. (Под процедурой реорганизации, очевидно, понималось предусмотренное ранее вышедшими постановлениями изъятие у ДЕЗов организационно - распорядительных функций с передачей их ГУ ИС районов). Контроль возлагался на ДИГМ, который должен был разрабатывать ежегодные планы-графики и обеспечивать мониторинги их выполнения.

Отдельное внимание было уделено контролю со стороны ДИГМ за деятельностью предприятий в доприватизационный период «в целях сохранения государственного имущества до момента продажи акций». (Как показал дальнейший ход событий, эти требования были совершенно нелишними, но их выполнение – абсолютно провальным). 

2.2.4. Городская программа капитального ремонта домов

Вопрос о «недоремонте» жилых домов возник еще в советское время. Закон «О приватизации жилищного фонда в Российской федерации» от 04.07.1991 предусматривал за бывшими наймодателями обязательства перед новыми  собственниками помещений по выполнению капитального ремонта. Однако никаких механизмов реализации этих обязательств создано не было. После принятия нового ЖК РФ в 2005 году проблема недоремонта превратилась в важную социальную проблему, поскольку, во-первых, значительное количество домов пришло в неудовлетворительное состояние, а во-вторых, невыполнение обязательств по капитальному ремонту стало основным фактором, сдерживающим создание объединений жителей, и передачу управления домами частным организациям.

Для решения этой проблемы  на федеральном уровне был принят  Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", касающегося мер финансовой поддержки расселения граждан из аварийного жилищного фонда и проведения капитального ремонта жилых домов.  Федеральный бюджет передавал Фонду 250 млрд. рублей, в том числе 100 млрд. на капитальный ремонт жилых домов. Предоставление средств из федерального бюджета регионам увязывалось рядом жестких условий, в том числе обязанностью софинансирования со стороны муниципальных образований, собственников помещений (не менее чем 5% от суммы ремонта), наличием не менее, чем 25% частных компаний в сфере ЖКХ, наличием жилищных товариществ в не менее, чем 5% жилищного фонда, а также отсутствием бюджетных дотаций на содержание и текущий ремонт домов. В случае выполнения всех условий, Москва получала на цели капитального ремонта домов около 8 млрд. средств из федерального бюджета. Однако некоторые из условий Москва из политических соображений не хотела выполнять (например, ликвидация бюджетного дотирования), поскольку, руководство города, придерживалось политики «мягкого», «эволюционного» развития реформы ЖКХ с надежной социальной защитой населения». С другой стороны,  8 млрд. были явно недостаточной суммой для решения проблем города с накопившимся недоремонтом жилых домов на несколько сотен миллиардов рублей. Кроме того, могли возникнуть сложности с отчетностью перед Фондом за расходование полученных средств. Наконец, не всем хотелось переводить выделяемые средства на счета ТСЖ, ЖК и ЖСК, управляющих своими домами самостоятельно.

Москва пошла, в конце-концов, другим путем. Правительство Москвы приняло Постановление от 4 декабря 2007 г. № 1032-ПП "О  городской целевой программе по капитальному ремонту многоквартирных домов города  Москвы «Ответственным собственникам отремонтированный дом» на 2008-2014 гг.», а Московской городской думойбыл принят Закон №52 от 19.12.2007 «О городской целевой программе по капитальному ремонту многоквартирных жилых домов на 2008-2014 годы».    

Этими документами намечалась действительно грандиозная программа ремонта жилого фонда.  Всего проведение капремонта без отселения граждан планировалось провести  почти в 14000 многоквартирных домах общей площадью 117,5 млн. кв. метров (почти 55% общей площади всех многоквартирных домов в Москве). Для сравнения можно сказать, что за предыдущие шесть лет (2001-2006) в городе был проведен капремонт без отселения жителей в многоквартирных домах общей площадью 0,77 млн. кв. метров.

Финансирование работ планировалось исключительно из бюджета города, никакого софинансирования со стороны жителей, или управляющих компаний не предусматривалось. При этом был установлен приоритет включения в программу тех домов, в которых были созданы ТСЖ. Всего на различные виды капремонта программа предусматривала выделение  в течение семи лет около 500 млрд. рублей. С разбивкой по годам (млрд.рублей): 2008 – 40,00;  2009 – 48,45; 2010 – 62,75; 2011 – 70,38; 2012 –79,45;  2013 – 89,32; 2014 – 99,55. При этом, несмотря на впечатляющую величину абсолютных цифр, относительный вес этой статьи в расходной части бюджета продолжал планироваться на достаточно низком уровне. Если в 1994 году бюджетное финансирование по статье «капитальный ремонт жилого фонда» составлял 7.9% от расходной части бюджета, то в дальнейшем этот показатель  неуклонно сокращался, составив в 2000 году – 2,9%, и в 2007 – 2.3%.
Что же касается 2008 года, то фактически в Законе о бюджете Москвы на 2008 год на статью по реализации программы ремонта жилищного фонда было выделено 46,011 млрд. руб., что составило 3,3% от расходной части бюджета (1трлн. 395 млрд. руб.) 

2.2.5. Программа  массового создания ТСЖ. Постановление № 398 от 22 мая 2007 года

Сердцевиной концепции реформы ЖКХ стало Постановление Правительства Москвы «О программе поддержки и развития товариществ собственников жилья, жилищных и жилищно-строительных кооперативов на 2007-2009 года и задании на 2010 год» №398 от 22 мая 2007 года Постановление предусматривало создание ТСЖ в 13655 домах. Таким образом, с учетом уже действующих в городе около 2000 ТСЖ и 2300 ЖК и ЖСК жилищные объединения к концу 2010 года должны были действовать в 17178 домах  или в половине жилищного фонда города.

Фактически постановлением задавалась разнарядка по созданию ТСЖ  по каждому административному округу и на каждый год, причем планировалось  не количество ТСЖ, а количество многоквартирных домов, в которых должны были быть созданы ТСЖ, что открывало широкую дорогу к созданию одного ТСЖ в нескольких домах. Каждая префектура должна была утвердить свою программу создания ТСЖ, в соответствии с которой каждый район города также получал свои плановые задания по созданию ТСЖ.

Чтобы не утверждать программу городским законом как среднесрочную, план по созданию ТСЖ искусственно разбивался на два интервала: 2007-2009 года и отдельно 2010 год, на который спускался не план, а «задание», что было по существу тем же самым планом.

За период с 1992 городские органы власти приняли несколько десятков  нормативных документов, имевших своей задачей оказание поддержки жилищным объединениям граждан. Судьба их различна. Часть, содержащихся в них поручений была выполнена, выполнение других оказалось сорвано. Но Постановление №398-ПП от 22.05.2007 оказалось единственным, которое содержало прямые количественные поручения (разнарядки) по созданию ТСЖ. Это говорит о том, что к этому времени Правительство Москвы, осознав невозможность преодолеть глухое сопротивление низовых структур городского управления, которые  стали все больше руководствоваться своими собственными интересами,  и пассивность жителей, которые все меньше верили в способность и намерения власти действовать в их интересах,  приняло решение перейти к прямым административным методам в вопросах реформирования ЖКХ.

В постановлении  было всего три условия, которые можно отнести к факторам содействия созданию и  деятельности ТСЖ. Это, во-первых, финансирование за бюджетные средства всех работ по организации, в том числе и регистрации ТСЖ, а также выпуску информационных материалов и методических пособий, разъясняющих необходимость образования товариществ.  На эти цели  на 2007 год выделялось 179,6 млн. рублей. Во-вторых, пункты, которые касались решения проблемы дефицита нежилых помещений для выполнения функций ТСЖ по управлению домом. Большинство из них в итоге не были выполнены или выполнены не в полном объеме.  В трех пунктах были прописаны работы по информационному обеспечению программы, в том числе с участием СМИ. Эта работа выполнялась, но не была скоординирована, объем ее был явно недостаточен, а содержательная часть не всегда убедительная. Поручения префектам, ДЖПиЖФ, ДЖКХиБ об обеспечении в пределах своей компетенции содействия товариществам в реализации их решений о проведении капитального ремонта и реконструкции домов, а также Москомархитектуре и Москомзему о включении в приоритетном порядке в ежегодные планы межевания жилых кварталов, в которых расположены дома, управляемые товариществами и жилищными кооперативами, были неконкретны, не имели конкретных целей и не стали стимулами для создания новых жилищных товариществ. Еще один пункт постановления предусматривал применение подрядными организациями в договорах с ТСЖ, ЖК, ЖСК ставок, применяемых для ГУП ДЕЗ. Однако и этот пункт касался только небольшого числа жилищных объединений собственников помещений, управляющих своими домами самостоятельно, и не мог быть стимулом для большого числа всех остальных.  Еще один важный пункт о проведении учебной работы с собственниками помещений разной степени подготовленности также был неконкретен.

Чего не было в программе? Не был обозначен приоритет о создании ТСЖ в первоочередном порядке в домах, где активно действовали домкомы, старшие по домам и подъездам, где собственники помещений прошли  обучение по тематике жилищного самоуправления, где сформировался актив жителей, готовых войти в состав правления ТСЖ, где жители принимали участие в конкурсах «Улучшаем свое жилище». Агитационная работа не основывалась на живом ознакомлении жителей с практикой работы успешных ТСЖ, ЖК и ЖСК по форме «дня открытых дверей», когда агитаторами выступают не чиновники, а сами жители, прошедшие трудности начала пути и добившиеся хороших результатов. Не было предусмотрено проведение предварительного опроса жителей о готовности к образованию ТСЖ. Если опрос показывал, что 50% голосов сторонники создания ТСЖ, то инициирование представителем города Москвы проведения общего собрания должно  было запрещаться. Постановление Правительство должно было предусматривать наказание виновных чиновников за нарушение процедуры подготовки и проведения общих собраний собственников помещений. Городские и местные СМИ должны были развернуть мощную информационную компанию с ежедневной публикацией тематических материалов по реализации программы.

Однако ответственность за эту работу была размыта между пресс-службой Мэра и Правительства, ДЖПиЖФ, Комитетом по реформированию городского хозяйства и префектурами административных округов. Явно не хватало опытных специалистов по работе с населением, хорошо знающих предмет и умеющих убеждать. Программная статья Мэра Москвы в «МК» должна была быть опубликована накануне выхода Постановления, но его согласование затянулось на полгода, поэтому влияние статьи как агитационного материала было существенно снижено, тем более, что даваемые в статье обещания резко расходились с практикой.

Можно еще много говорить о том, чего не было в программе, но суть того, что все-таки вошло в постановление и того, что произошло при его реализации состоит в том, что органам исполнительной власти не нужны были дееспособные ТСЖ, они боялись, что такие товарищества могут стать самостоятельной силой, препятствующей удовлетворению корыстных интересов разного рода чиновников и подконтрольных им организаций.

Единственное конкретное поручение в постановлении касалось итоговых цифр по созданию ТСЖ. Оно в результате и оказалось единственным поручением, которое было формально выполнено к концу 2009 года. 

2.3. Реализация программы и массовые нарушения прав граждан

В принципе при соответствующих усилиях и целеполаганиях  установленные программой плановые показания – создать  около 6 тыс. ТСЖ за два с половиной года –  вполне могли быть выполнены без существенных нарушений закона.

Напомним, что  в двадцатых годах прошлого века в условиях острейшего жилищного кризиса  за два года в Москве было создано 8 тысяч жилищных товариществ, которые, фактически и спасли городское жилищное хозяйство от полного краха. Однако этот опыт вряд ли вдохновлял исполнителей. Скорее, образцом для их деятельности послужил совсем свежий опыт 2006 года, когда за полгода удалось провести общие собрания собственников (точнее оформить протоколы подобных собраний!) в 20 с лишним тыс. жилых домов. Этот опыт массовой, а главное абсолютно безнаказанной, фальсификации и пренебрежения  волей жителей-собственников и был принят за основу.

В 2008-2009 году в СМИ в массовом порядке появились публикации, содержащие жалобы граждан и описание методики, используемой  чиновниками при реализации заданий программы. Многие из них по своему содержанию были похожи. Люди писали, что случайно узнали о появлении ТСЖ, указывали на различные нарушения закона при их создании, просили помочь получить документы по созданным ТСЖ и оказать содействие в ликвидации созданных без их ведома ТСЖ. Такие ТСЖ получили характерное название «липовые». Уже в первые месяцы после вступления в должность (сентябрь 2009) Уполномоченный по правам человека в городе Москве получил несколько десятков  жалоб по вопросам создания «липовых» ТСЖ.

2.3.1. Сколько ТСЖ может возглавить один чиновник

Начнем с нескольких примеров, показывающих каким образом власти на местах добивались выполнения плановых заданий программы.

Район Академический (ЮЗАО). Примерно в половине  из 86 домов района председателями правлений  соответственно 15 и 10 ТСЖ стали два работника ГУ ИС района (Д.Хас. и Т.Хим.); во второй половине домов председателями правлений 13 ТСЖ стали разные частные собственники помещений. Однако их контактные телефоны все одинаковы и являются опять-таки телефонами  ГУ ИС района. К названиям ТСЖ их создатели из ГУ ИС отнеслись не формально. Большинство  названий ТСЖ звучат вполне оптимистично: «Праздник», «Радуга», «Дворец», «Мечта», «Надежда», «Позитив», «Радость», «Сказка», «Успех», «Победа» и т.п. Однако  такой надуманный оптимизм вряд ли воодушевит собственников помещений домов, узнавших, что эти ТСЖ были созданы без их участия.

Район Котловка (ЮЗАО). Здесь также половину домов объединили в ТСЖ два работника ГУ ИС В.Крас. и В.Черн., однако к названиям ТСЖ они подошли уже, как говорится, «не мудрствуя лукаво», используя для этого адреса домов: «Нагорная 2», «Нагорная 14», «Нагорная 19», «Нагорная 20», «Нагорная 23» - это не почтовые адреса, а названия юрлиц. К сожалению, подобных названий ТСЖ, созданных в городе, подавляющее большинство. В этом районе своеобразный окружной рекорд по возглавлению собственников помещений поставила работник ГУ ИС района И.Сл., возглавившая 35 ТСЖ, образованных в 66 домах. Еще 17 домов   были объединены в 8 ТСЖ, которые возглавил  работник ГУ ИС А.Тит. и только 7 домов объединили в 6 ТСЖ 7 разных частных собственника помещений.

Район Измайлово (ВАО). Юрист-консульт ГУ ИС района Т.Сереб., выступая в июле 2009 года в качестве ответчика в Измайловском районном суде, сообщила, что « создание ТСЖ в районе имело массовый масштаб». В частности, ей были представлены управой района протоколы общих собраний 27 домов. Она их подписала в качестве председателя правления, будучи уверенной, что общие собрания жильцов действительно имели место.

Район Басманный (ЦАО). Директор ГУ ИС района Басманный П.Степ. стал председателем правления в 75 ТСЖ, затем единолично заключил договоры на передачу этих домов в управление ООО «УК Дом-мастер», после чего перешел на работу начальником ГУ ИС района Строгино. 

Район Нагатино-Садовники (ЮАО) В октябре 2008 года инициативная группа жителей дома 15 по Высокой ул. во главе со старшим по дому Королевым Б.Ф., откликнувшись на обращение управы района о создании ТСЖ с целью внесения дома в перечень домов, подлежащих капитальному ремонту, организовала и провела общее собрание собственников помещений в форме заочного голосования. За создание ТСЖ было отдано 25% голосов частных собственников помещений.

Бланки решений старший по дому передал в управу района. Доля города Москвы в доме было около 15%, поэтому фактически решение о создании ТСЖ не было принято. Однако, за спиной жителей ТСЖ все-таки по инициативе ГУ ИС района было создано в ноябре 2008 года, о чем жители случайно узнали  только в ноябре 2010 года, то есть спустя два года. Жители запросили в ГУ ИС района документы о создании ТСЖ, однако жителям выдали только копию протокола и свидетельства о регистрации ТСЖ, отказав в ознакомлении с  решениями собственников помещений  в связи с конфиденциальностью информации. Согласно протоколу собрания в состав правления вошли два человека: работник ГУ ИС района и 80-летная жительница дома, инвалид 2-ой группы, которая с трудом передвигается. Протокол за нее подписало неизвестное лицо.  Жители дважды  обращались в  Симоновскую межрайонную прокуратуру, которая направила рассмотрение жалобы а Префектуру ЮАО. В конце 2010 года жители узнали, что в ТСЖ сменился председатель правления. Вместо работника ГУ ИС  председателем правления стала 2-й член правления вышеуказанная 80-летняя жительница. Получив протокол заседания правления, жители выяснили, что подпись пенсионерки вновь, как и в протоколе общего собрания по вопросу создания ТСЖ, подделана.

Ряд материалов по вопросам создания ТСЖ Уполномоченному были направлены депутатом Государственной Думы РФ Г.П. Хованской. Рассматривая поступающие в свой адрес жалобы граждан, она направляла запросы одновременно   в соответствующую префектуру и прокуратуру города Москвы. Полученные ответы разительно отличались по своему содержанию. Вот несколько показательных примеров.

Район Лефортово (ВАО). В ответе префекта ВАО от 05.05.2010 №3-6-25476/0 на письмо депутата по вопросу создания ТСЖ  «9-я рота 25» говорится, что ТСЖ «создано и зарегистрировано в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц». Однако в письме прокурора города Москвы Семина Ю.Ю. от 23.04.2010 № 7/32-4-216-210 по этому же вопросу отмечается, что «документы, послужившие основанием создания и регистрации данного ТСЖ отсутствуют, в связи, с чем дать правовую оценку законности создания ТСЖ и выбора председателя правления В.Шур не представляется возможным». Отметим, что В.Шур являлась работником ГУ ИС. И префект, и прокурор рекомендовали для решения вопроса законности создания ТСЖ собственникам помещений обратиться в суд.

Район Кузьминки (ЮВАО). Префект ЮВАО Зотов В.Б в ответе депутату от 29.04.2010 №3-6-25482/0 пишет, что инициатору общего собрания собственников помещений ГУ ИС района Кузьминки поступило 65 решений собственников помещений, что составило 52,73% голосов, на основании чего ТСЖ «Жигулевская 6-1» и было зарегистрировано. Местом хранения документов решением собрания было избрано помещение ГУ ИС. Однако «решения собственников носят конфиденциальный  характер, в связи, с чем собственникам отказано в ознакомлении с данными документами». Прокурор же города Москвы Семин Ю.Ю. в письме депутату по данному вопросу от 30.04.2010 №7/32-4-213-2010/43491 пишет, что за создание ТСЖ проголосовало 51,55% голосов, однако «собственники помещений в данном доме о проведении собрания надлежащим образом уведомлены не были, ряд собственников участие в голосовании не принимали, на общем собрании приняты решения, не включенные в повестку дня данного собрания, один из поставленных на голосование вопросов содержал некорректную формулировку выборе способа управления многоквартирным домом, выявлены и иные нарушения. В связи с данными фактами Кузьминской межрайонной прокуратурой в Кузьминский районный суд г. Москвы предъявлен иск о признании недействительным указанного решения общего собрания и ликвидации ТСЖ. Кроме того, копия обращения заявителя направлена межрайонной прокуратурой в ОВД по Кузьминскому району для решения вопроса об уголовном преследовании».

Район Соколиная гора (ВАО). Первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы Бирюков П.П. в письме депутату от 28.04.2010 №3-6-25254/0 по вопросу создания ТСЖ «Наш дом-Соколиная гора 24»  отвечает, что ТСЖ создано по инициативе ГУ ИС района Сокольники, за ТСЖ отдано более 50% голосов собственников помещений, однако проверить документы по правомерности создания указанного ТСЖ не представилось возможным в связи с их утилизацией из-за обрушения потолка в отделе жилищно-коммунального хозяйства управы района Соколиная гора, о чем управой составлен соответствующий акт от 23.02.2009г.».  Со своей стороны прокурор города Москвы Семин Ю.Ю. в своем ответе от 23.04.2010 №7/32-4-215-2010/40083 пишет, что «председатель ТСЖ «Наш дом-Соколиная гора 24», являющаяся бухгалтером ГУ «Инженерная служба района Соколиная гора» С.Кв., пояснила, что ей неизвестно, когда состоялось общее собрание собственников помещений многоквартирного дома, на котором было принято решение об ее избрании председателем Товарищества. Документами, связанными с созданием и деятельностью ТСЖ она не располагает, какую-либо деятельность от имени ТСЖ не вела, расчетный счет ею не открывался».

Район Митино (СЗАО). ТСЖ «8-й микрорайон Митино» было создано по инициативе ГУ ИС района Митино и трех  собственников квартир, являющихся сотрудниками ГУП ДЕЗ района Митино путем объединения 23 многоквартирных домов. При этом ряд домов не имеют с другими домами граничащих земельных участков, поскольку разъединены уличной дорожной сетью. Правление состоит из четырех человек-инициаторов общего собрания. При этом в правление входит работник ГУ ИС – учреждения осуществляющего контроль за расходование бюджетных субсидий, предоставляемых управляющим организациям, а также три работника ГУП ДЕЗ – управляющей домами организации, ревизором ТСЖ опять-таки является главный бухгалтер ГУП ДЕЗ. По информации частных собственников помещений они в голосовании участие не принимали. Очевидно, что подобный альянс из работников государственных учреждения и государственного предприятия в составе выборных органов ТСЖ создает почву для коррупционных проявлений. Департамент ЖКХиБ на этапе проведения собрания по жалобе граждан Мэру Москвы 25.11.2009 года на совещании принял решение приостановить проведение общего собрания,  управе было предложено включить в состав правления частных собственников помещений, в уставе ТСЖ предусмотреть возможность выхода любого дома из состава ТСЖ по решению общего собрания собственников дома, однако данные решения не были выполнены и ТСЖ было зарегистрировано. Еще на одном совещании в ДЖКХиБ 26.08.2010 г. был вопрос о причинах непринятия мер по недопущению создания ТСЖ «8-й микрорайон Митино», префектуре СЗАО было рекомендовано провести служебную проверку. Характерно, что представитель управы района настаивал на соблюдении законодательства при создании ТСЖ, ссылаясь на результаты проверки, проведенные Тушинской  межрайонной прокуратурой и 4 ОРЧ при ОБЭП УВД по СЗАО, которые не выявили нарушений законодательства.

Приведенные примеры составляют лишь малую толику их того потока жалоб и обращений, которые поступали в органы федеральной и городской власти, депутатам Московской городской думы  также в СМИ и прокуратуру. Так прокурор Москвы Ю.Ю. Семин заявил на заседании коллегии в январе 2010 года, что в прокуратуру города поступило свыше сотни подобных обращений.

Анализ подобных обращений, а также обобщающих данных, содержащихся в открытых базах данных ДЖКХиБ,  позволяет сделать однозначный вывод о  характере, который принял процесс выполнения директивных заданий по массовому формированию ТСЖ в рамках исполнения Постановления № 398-ПП. При попустительстве руководства города и правоохранительных органов этот процесс удалось оседлать чиновникам на местах (главным образом руководству управ и ГУ ИС), которые оттеснили жителей, даже тех, которые готовы были сами создать и возглавить ТСЖ, от участия в этом процессе.

Председателями вновь регистрируемых ТСЖ в массовом порядке становились  чиновники районного звена. Случаи, когда один подобный чиновник  возглавлял 50-60 вновь регистрируемых ТСЖ можно считать достаточно рядовыми. Это легко установить просмотрев ЕРУ. «Общегородской рекорд» принадлежит директору ГУ ИС района Пресня (ЦАО) г-ну Ф., который возглавил 104 ТСЖ.

Всего же в городе в рамках выполнения Постановления № 399-ПП в 2007-2009 годах ТСЖ были зарегистрированы в 9845 многоквартирных домах.

2.3.2. Массовое уничтожение документов

В предыдущем разделе указывалось на несколько случаев утраты документов, послуживших основанием для регистрации ТСЖ. Приведенные  случаи не были досадными исключениями. Более того, утрата подобных документов приняла в 2008-2009 годах систематический массовый характер.

Работники управ и ГУ ИС районов, сознательно шедшие на нарушение законодательства при создании ТСЖ, в том числе подделывавшие подписи под решениями собственников помещений, фабриковавшие протоколы общих собраний собственников помещений в целях ухода от ответственности  в массовом порядке  уничтожали решения собственников помещений. При этом для оправдания таких действий использовались разные схемы.

Так, в районе Южное Медведково (СВАО) были уничтожены решения собственников помещений по 23 ТСЖ на основании того, что занесенные в решение собственника помещения персональные данные (о праве собственности и паспортные) после регистрации ТСЖ уже якобы не нужны,  поэтому решения собственников помещений были разорваны на четыре части и сожжены в урне, о чем составлен акт от 31.12.2008 г. (копия прилагается). В этом случае в качестве правового основания уничтожения персональных данных использовалась ч.2 ст.5 Федерального закона  от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных», в соответствии с которой «хранение персональных данных должно осуществляться в форме, позволяющей определить субъекта персональных данных, не дольше, чем этого требуют цели их обработки, и они подлежат уничтожению по достижении целей обработки или в случае утраты необходимости в их достижении».

Другая причина уничтожения документов указана в решении Гагаринского районного суда от 18.12.2009 по иску собственников помещений о признании недействительным решения общего собрания о создании ТСЖ «Ломоносовский проспект,14» (Район «Ломоносовский», ЮЗАО). В ходе судебного заседания представитель ГУ ИС района пояснил суду, что решения собственников помещений были уничтожены после проведенных проверок Прокуратурой ЮЗАО и Управой района, поскольку «срок исковой давности (который они считали с 19.12.2008 г. – даты регистрации ТСЖ) для уведомления  жителей о создании ТСЖ истек».

С подобными действиями можно было бы согласиться, если бы инициаторы общего собрания своевременно сообщили собственникам помещений конкретного дома как о результатах голосования, так и о регистрации ТСЖ. Однако нередко информирования собственников помещения о результатах голосования, а тем более о регистрации ТСЖ, не было. В этой ситуации каждый собственник помещения может оспорить и решение общего собрания и регистрацию ТСЖ в течение полугода с момента, когда он узнал об этом.

Еще один способ уничтожения решений собственников помещений, получивший особо широкое распространение, приведен  в акте от 11.01.2009 , составленном работниками ГУ ИС района Лефортово (ВАО), в соответствии с которым были уничтожены пришедшие в негодность решения собственников помещений по 39 многоквартирным домам в связи с залитием помещения ГУ ИС из вышерасположенной квартиры. Характерно, что акт составлен и подписан только работниками ГУ ИС, хотя по существующему в городе порядку такие акты надлежит подписывать и у управляющей компании, и у виновника залития. Тем более, что, как следует из акта, были залиты и уничтожены другие документы и канцелярские товары, то есть нанесен материальный ущерб на несколько тысяч рублей. Однако ни фамилия жителей, ни номер квартиры, из которой произошло залитие, в акте не указаны. В связи с этим возникает вопрос, был ли вообще факт залития, и собирается ли пострадавшая сторона требовать возмещения понесенного ущерба, если акт составили работники, которые сами могли участвовать в работе по созданию «липовых» ТСЖ.

Еще один акт о залитиии от 15.05.2009 составили работники ГУ ИС района Теплый Стан (ЮЗАО), не потрудившиеся  указать конкретно, по каким домам уничтожена документация. В акте отмечается лишь, что пришла в негодность документация по созданию ТСЖ 2008 г. Правда, в данном случае указывает номер квартиры, из которой произошло залитие, однако «причину залития установить не представилось возможным, поскольку она закрыта, а жильцы находятся в отпуске». И в данном случае в акте говорится о том, что помимо документации по ТСЖ пришла в негодность офисная мебель и техника. А это уже не несколько тысяч рублей. В связи с этим остается открытым вопрос о взыскании материального ущерба, если залитие действительно имело место.

Об «утилизации» документов по созданию ТСЖ «Наш дом-Соколиная гора 24» на этот раз в связи с обрушением потолка в отделе жилищно-коммунального хозяйства управы района Соколиная гора говорится в акте от 23.02.2009г., о чем информирует в своем письме от 28.04.2010г. первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы Бирюков П.П.  депутата Государственной Думы РФ Хованскую Г.П.

По меньшей мере, анекдотичный случай утраты документов описан а акте  от 03.11.2009 г., который составили в ходе служебного расследования работники ГУ ИС района Вешняки (ЮВАО), непосредственно принимавшие участие в создании «липовых» ТСЖ.  В акте говорится об утрате документов по всем созданным в районе  ТСЖ в 38 домах. При этом в отличие от ранее описанных случаев утрачены были не только решения собственников помещений, но все другие документы: протоколы общих собраний, реестры членов ТСЖ и протоколы заседания членов правлений. Служебное расследование было проведено в связи с обнаружением отсутствия документов по ТСЖ «Вешняковская 19», которые запросил Перовский районный суд. В процессе проверки выяснилось, что нет документов не только по данному ТСЖ, но и всем остальным, созданным в районе за два года. Созданная для проведения служебного расследования комиссия сделала вывод (а не установила), что упакованные в коробки документы были утеряны при смене адреса хранения документов во время их перевозки и разгрузки. К виновным в утрате документов отнесли кроме сотрудников ГУ ИС еще и дворников, которые не знали о содержании коробок и, видимо, куда-то не туда отнесли.

Факт утраты документов зафиксирован также в ряде решений районных судов по искам собственников помещений к учредителям ТСЖ, представленных по запросу Уполномоченного. Так, в решениях:

- Симоновского районного суда от 20.05.2010 г. по делу о правомерности создания ТСЖ «Самаринская,1» записано, что Управой Даниловского района представлена информация об утрате документов в результате залития помещения №15 здания ГУ ИС района;

- Гагаринского районного суда от 03.11.2010 по делу о ТСЖ «Новартов 38-3» говорится со ссылкой на представленный ГУ ИС Обруческого района акт от 13.10.2009 о залитии находящихся в коробках документов, которые хранились на ступеньках лестницы, ведущей на чердак, повреждены были также документы, находящиеся на стеллажах. Поврежденные документы были уничтожены;

- Гагаринского районного суда от 08.07.2010 г. по делу о ТСЖ «Ломоносовский 15» есть запись с указанием на служебную записку работника ГУ ИС от 13.04.2010, в которой говорится о том, что коробки с документами были выброшены вместе со строительным мусором во время проведения ремонтных работ;

- Гагаринского районного суда от 25.06.2010 по делу о создании ТСЖ «Ленинский 67» отмечено, что имеется служебная записка от заведеющей сектором по работе с УК, ТСЖ, ЖСК Эмрих И.Н., согласно которой в служебном помещении, где хранится архивная докуме6нтация нет свободного места в сейфах для надлежащего хранения документов, поэтому все папки с документацией по созданию ТСЖ в период с августьа по ноябрь 2009 года хранились непосредственно на полу. В результате аварии 29 января 201о года в служебном помещении все коробки с документацией, стоящие на полу, были испорчены. Оригиналы решений собственников помещений, реестр с подписями собственников, почтовая рассылка восстановлению не подлежат;

- Черемушкинского районного суда от 06.07.2020 по делу о создании ТСЖ «Голубинская, 17/9» говорится, что суду была представлена справка руководителем ГУ ИС района Ясенево, согласно которой  документы были утрачены в связи с залитием служебного помещения;

- Черемушкинского районного суда от 15.03.2010 г. о ликвидации ТСЖ «Генерала Тюленева,39» имеется запись о том, что суду представлена справка руководителя ГУ ИС района Теплый стан, согласно которой документы не могут быть представлены в связи с затоплением помещения, где они хранились;

- Черемушкинского районного суда ль 03.08.2010 по делу о создании ТСЖ «Добрососедство» записано, что ГУ ИС района Коньково не представил бюллетени заочного голосования собственников квартир, ссылаясь на их отсутствие»;

Об утрате документов по ТСЖ, хранящихся в ГУ ИС района Раменки, в связи с их залитием канализационными стоками в результате засора говорится в представлении прокуратуры города Москвы от 20.05.2010 руководству ДЖКХиБ.

В представлении прокуратуры г.Москвы руководителю ДЖКХиБ отмечается, что аналогичные нарушения Федерального закона от 22.10.2004 №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» в части сохранности архивных документов и сроков их хранения выявлены в ГУ ИС Пресненского, Гагаринского и Лефортовского районов, что «может говорить о целенаправленной утрате документов для сокрытия нарушений законодательства, допущенных при создании товариществ собственников жилья».

К точке зрения городской прокуратуры о целенаправленной утрате документов по ТСЖ можно еще добавить заключения нескольких вышеназванных районных судов по искам о создании ТСЖ, которые говорят о том, что изначально никаких документов о создании ТСЖ не было, поскольку общие собрания собственников помещений ни в какой форме (ни в очной, ни в заочной) не проводились.  При этом суд всякий раз принимал во внимание показания многочисленных истцов и свидетелей, считая неубедительными показания ответчиков - работников ГУ ИС районов о якобы имевших место случаях утраты документов.

В решении Лефортовского районного суда от 25.01.2010 по иску о ликвидации ТСЖ «Сабрина» подробно описана ситуация  о якобы имевшем месте залития нежилого помещения, где хранились документы по ТСЖ. Помимо акта о залитии помещения, составленного работниками ГУ ИС района Лефортово, ответчики представили акт обследования жилой квартиры, из которой якобы произошло это залитие, в котором записано, что «отсутствует по бортику ванной герметизация, жителями проведено переустройство ванной, нет уклона лежака под ванной, произведена несанкционированная перепланировка в ванной, произошло залитие помещения архива». Однако истцы пояснили суду, что они посетили указанную квартиру, и ее жители пояснили, что никакого залития не было, и переустройства помещения ванной тоже не было, однако в силу возраста и по состоянию здоровья в суд явиться не могут. По этой причине истцы обратились в ОВД района Лефортово с заявлением о взятии показаний у жителей квартиры на предмет залития архива. Суд получил из ОВД материалы проверки, из которых следует,  что жители квартиры  не заливали своих соседей и перепланировки в их ванной не было.

В целом ряде случаев в решениях общих собраний о создании ТСЖ, представленных в суд, вообще не было определено место хранения документов по созданию ТСЖ. Об этом, например, говорится в решении Перовского районного суда от 01.06.2010 г. по иску собственников помещений о признании недействительным решения общего собрания о создании ТСЖ «Наш дом-Вешняки». Понять логику действий нарушителей закона можно. Если для регистрации ТСЖ требуется только протокол общего собрания, то зачем делать десятки, а то и сотни фиктивных решений собственников помещений, когда достаточно сделать один «липовый» протокол, подлинность сведений в котором регистрирующий орган все равно не проверяет.

Характерно, что ни работники Управ, ни работники ГУ ИС районов на основании решений общих собраний собственников помещений в нарушение установленного законом порядка, не присваивая им соответствующих реквизитов, позволяющих их идентифицировать и находить, страхуясь таким образом от несения ответственности за утрату документов.

Всего же по информации ДЖКХиБ, полученной по запросу Уполномоченного, по результатам проведенной проверки документов по 3423 домам, в которых созданы 1942 ТСЖ в 2009 году, частично отсутствовали документы по 640 домам и полностью по 45 домам. Самое большое число документов уничтожено в связи с залитием и отсутствием места хранения в ЦАО (из 197 созданных в округе ТСЖ документы уничтожены по 175 ТСЖ), а также в СЗАО (133 дома) и ЮЗАО (106 домов). Здесь нужно подчеркнуть, что проверено было наличие документов лишь по трети всех созданных в рамках городской программы ТСЖ.  То есть, количество утраченных (уничтоженных) документов в целом намного больше.
                      
2.3.3. «Неродные» ТСЖ

Наиболее ярким доказательством нежелания местных органов власти создавать и поддерживать дееспособные ТСЖ, ЖК и ЖСК является их отношение к жилищным объединениям, созданным еще до начала 2007 г., то есть до начала реализации второй городской программы создания ТСЖ. Это отношение на протяжении всей истории развития жилищного самоуправления в городе за последние 20 лет было в лучшем случае безразличным и отстраненным, а в худшем – негативным и агрессивным, особенно к тем, кто хотел управлять самостоятельно домом или уже управлял им.

Казалось бы, нет лучшего способа агитации за  создание товарищества в доме, чем демонстрация в СМИ или приглашение на экскурсию в дома, где успешно действуют ТСЖ в своем районе. Очевидно, живой пример был бы убедительней сухих слов неубежденного и неопытного рассказчика. Не так сложно было бы организовать встречи граждан, например, в управе района с руководством продвинутых ТСЖ и ЖСК. Наверняка это было бы полезней, чем встреча с главой управы, который ни разу не заглядывал в дома действующих ТСЖ. Но в таких встречах была и опасность для районной власти, поскольку председатели правлений ТСЖ, ЖСК могли рассказывать и о многочисленных проблемах, в том числе создаваемых чиновниками в их деятельности.

Однако знакомить с опытом лучших ТСЖ и ЖСК местные власти, как правило, не хотели, поскольку цель была другая. Дееспособные ТСЖ не были нужны, нужны были фиктивные, не открывающие собственные банковские счета и не занимающиеся финансово-хозяйственной деятельностью. Местные органы власти не хотели показывать населению, что есть реальная альтернатива прямому государственному управлению жилыми домами через ГУП ДЕЗ и неявно государственному через аффилированные с властью частные организации.

Многочисленные примеры противодействия работе ТСЖ и ЖСК, управляющих своими домами самостоятельно, систематически представлялись на заседаниях Координационного совета по развитию самоуправления в жилищной сфере при Правительстве Москвы, созданном на основании распоряжения Мэра Москвы от 15.02.2001 г. №118-РМ.  Совет возглавлял премьер Правительства Москвы Лужков Ю.М., его заместителем был  первый заместитель премьера Шанцев В.П., в состав входили три первых зама  и несколько членов Правительства, а также представитель Госстроя России и два депутата Мосгордумы. Всего 48 человек. Из них 14 членов Совета (треть состава) – представители общественности: в основном председатели правлений наиболее успешных и известных среди специалистов ТСЖ и ЖСК.

С тех пор отношение к  активным ТСЖ, ЖСК и ЖК только ухудшалось. Претерпел изменения и состав Координационного совета. Лужков Ю.М. председательствовал только на первом заседании, на последующих его заменил Шанцев В.П., которого потом сменила Швецова Л.И. Уменьшалось в Совете и число общественников. Новый (третий по счету) Координационный совет по развитию самоуправления в жилищной сфере, утвержденный распоряжением Правительства Москвы от 31.12.2010 № 2653-РП, создал и возглавил заместитель Мэра Москвы Бирюков П.П. Из 30 его членов только двух можно назвать общественниками, и то условно. Предложение Уполномоченного  о введении в состав совета 4-х известных в городе специалистов-общественников не было принято. Осталась без ответа и просьба Уполномоченного в апреле 2010 г. в адрес Департамента ЖКХиБ создать рабочую группу с участием представителя Уполномоченного, которая должна была рассмотреть типичные примеры противодействия ТСЖ, ЖК, ЖСК со стороны территориальных органов исполнительной власти, ресурсоснабжающих, управляющих, ГУ ИС районов и других организаций по приложенному перечню, составленному представителями 20 жилищных объединений, и рекомендовать меры по  устранению противодействия. В перечне фигурировали следующие  вопросы:

- непредоставление без правовых оснований  бюджетных субсидий в течение 1,5 лет, в доме, где было создано ТСЖ;
- попытка районной власти неправомерной смены способа управления в виде управления ЖСК на управление ГУП ДЕЗ;
- возврат незаконно отчужденных в собственность города Москвы нежилых помещений, являющихся объектами общего имущества собственников;
- появление необоснованной задолженности ТСЖ перед ресурсоснабжающей организацией;
- чинение препятствий в передаче управления от ГУП ДЕЗ к ТСЖ;
- принуждение ТСЖ и ЖСК к расчетам за услуги через систему ЕИРЦ.

Эти проблемы остаются актуальными и сегодня. Остановимся подробнее на трех проблемах, представляющих наибольший интерес жителей: передача жилищным объединениям   нежилых помещений и земельных участков, входящих в состав общего имущества собственников, а также участия в проведении капитального ремонта жилых домов.

 2.3.3.1. О нарушениях прав собственников многоквартирного дома на технические помещения

Проблема нежилых помещений в многоквартирных домах имеет несколько аспектов. Один из них заключается в продолжающейся уже более полутора десятков лет практике оформления в собственность города Москвы нежилых помещений, которые в соответствии с ЖК РФ относятся к общей долевой собственности в многоквартирных домах, с последующей сдачей этих помещений в аренду или  продажей физическим и юридическим лицам.

Правовая составляющая этого вопроса предельно ясна. Она недвусмысленно указана в ст. 290 ГК РФ, ст. 36 ЖК РФ, в ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ч.1 ст.13 о правовой экспертиза представленных на регистрацию документов).  Эта позиция неоднократно разъяснялась руководством Минрегиона РФ. Так в  письме зам. министра Регионального развития РФ от 02.03. 2009 № 5492-СК/14 ДСП депутату Госдумы РФ Хованской Г.П. по вопросу прямо говорится: «…чердак, подвал, подполье, этаж технический являются конструктивными элементами здания. Указанные технические помещения не могут быть самостоятельными объектами прав и предметами сделок (аренды, купли-продажи), это обще имущество собственников помещений дома. Приватизация органами местного самоуправления вышеназванных помещений незаконна»

Тем не менее, при попытках собственников помещений многоквартирных домов возвращать через суд подобные помещения  в общую долевую собственность Департаментом имущества города Москвы чинятся препятствия, судебные процессы затягиваются, а споры обостряются. Необоснованно и неправомерно защищая «права города Москвы» на нежилые помещения, органы исполнительной власти, фактически  подрывают собственный авторитет в глазах населения.

Правовой основой отчуждения общего имущества  в жилых домах в собственность города согласно письму от 05.03.2010 г. №10/7159 бывшего руководителя ДИГМ В.Н.Силкина в адрес Уполномоченного является двадцатилетней давности постановление Верховного Совета РФ «3020-1 от 27.12.1991 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Проблема принадлежности нежилых помещений в МКД на протяжении последних лет при каждом возможном случае поднималась перед городскими властями. На словах (в том числе и в своих решениях, оставшихся только словами) городские власти соглашались с этими требованиями, но на деле ничего не менялось. Бывший Мэр Москвы был твердо убежден в том, что доверять нежилые помещения жителям нельзя, что чиновники будут управлять чужой собственностью, расположенной в жилом доме, лучше жителей, которым эта собственность должна принадлежать по закону. Это мнение и было положено в основу деятельности многочисленных чиновников.

С новой силой эта проблема зазвучала в конце 2010 года после смены руководства в Москве. Она поднималась на коллегиях всех десяти префектур в ноябре 2010 года, посвященных состоянию реформы ТСЖ.  В связи со значимостью проблемы ее решение частично нашло отражение в  «Плане мероприятий по устранению административных барьеров по наведению порядка в сфере создания и организации деятельности объединений собственников

жилья», утвержденном 17.12.2010г. заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы Бирюковым П.П. Пункт 6 этого плана содержит требования «провести мероприятия, направленные на возврат подвальных и чердачных помещений, оформленных в собственность города Москвы, в которых расположены инженерные коммуникации, обслуживающие более одного помещения в доме, . . . в общую долевую собственность многоквартирного дома». (Отв. ДИГМ, префекты АО, Управы районов).

По не претендующим на исчерпывающую полноту подсчетам – это четырнадцатый документ городских органов власти, которым даются поручения по  передаче собственникам нежилых технических помещений в многоквартирных домах.

Ход выполнения Плана рассматривался 12.02.2011г. на заседании Координационного совета по развитию самоуправления в жилищной сфере города Москвы под председательством Бирюкова П.П., где, в частности,  было отмечено, что проблема возврата помещений многоквартирного дома в общее имущество собственников не решена.

Вопросы возврата отчужденных городом нежилых помещений были подняты в письме на имя Мэра Москвы от 10.02.2011 № 4-19-2852/1, подписанное председателями правлений 43-х ТСЖ, ЖСК (сбор подписей продолжается и их число превысило 50). В письме приводятся конкретные примеры, когда уже после утверждения плана мероприятий от 17.12.2010, ДИГМ продолжает вести изнурительные и изощренные судебные тяжбы с жителями города, оспаривая их права на владение техническими помещениями.

Лишь 23 мая 2011 года (через пять месяцев(!) после утверждения «Плана мероприятий по устранению административных барьеров…») был выпущен  Приказ  руководителя Департамента имущества города Москвы Н.А.Сергуниной  № 326-п  «О создании Межведомственных окружных комиссий по выявлению на территориях административных округов города Москвы спорного имущества  собственников помещений многоквартирных жилых домов, на которые в установленном порядке зарегистрировано право собственности города Москвы», которым были утверждены положение о работе комиссий и их составы.

Однако этот Приказ вызывает множество вопросов. Во-первых, в Положении о комиссии в разделе о ее функциях говорится не о всех нежилых помещениях, оформленных в собственность города Москвы, которые в силу действующего законодательства  относятся к общему имуществу собственников многоквартирных домов, а только о помещениях, «использование которых невозможно в силу объективных причин». Во-вторых, Положение предусматривает, что «Комиссия вносит рекомендации о целесообразности признания указанных объектов общим имуществом в установленном порядке» не в силу требований Закона, а «в   целях минимизации расходов на эксплуатацию объектов городской собственности и повышения эффективности использования нежилых помещений». Таким образом, окружные комиссии будут решать вопросы только по непригодным для использования нежилым помещениям. Как в той поговорке «На тебе Боже, что нам не гоже».  Например, о помещении, где арендатор без должного контроля со стороны арендодотеля - Москомимущества загубил нежилое помещение, нанеся тем самым ущерб законным собственникам помещений дома. Будет ли в этом случае Москомимущество нести расходы по ремонту помещения? В очередной раз вместо выполнения требований Закона, чиновники намерены руководствоваться пресловутой экономической целесообразностью.

Первая Межведомственная комиссия ЦАО по нежилым помещениям состоялась 2 июня 2011 года. Рассматривались вопросы по возврату технических подвалов в домах, где действуют ТСЖ «Хоромы» (разбитый неотремонтированный подвал, решили возвращать), ТСЖ «Фурманный, 6» (арендатор углубил подвал на метр, стоит вода, решили возвращать), ТСЖ «Зеленый двор на Мясницкой» (выиграли суд во 2-й инстанции по возврату нежилых у города, вначале говорили, что раз идет суд, пусть он окончательно и решает, а потом под давлением жителей сказали, что не будут обжаловать),  ТСЖ «На Фурманом» (обещали сделать выездное заседание комиссии), ТСЖ «На Фадеева» (отличное помещение, потолки 3 м. в аренде компьютерного дилера, сказали, что будут оставлять в собственности города).

Представители ТСЖ не согласились на приглашение в помещение комиссии по одному, чтобы «не обломали», зашли все разом, на обсуждение комиссии из помещения жителей попросили выйти, не давали выступать. Никто из 15 членов комиссии, кроме представителя ГУП ЦПОЖ помещения не видел. Смотрели только документы. Сказали, что механизм возврата помещений после заседания комиссии не выработан. Обещали через 7 дней предоставить протокол с рекомендательной записью руководителю Департамента имущества города Москвы примерно следующего содержания: «Комиссия считает нецелесообразным  наличие в собственности города Москвы нежилого помещения по соответствующему адресу».

То, что подобная позиция и вытекающая из нее практика работы ДИГМ в вопросе возврата технических помещений в общедолевую собственность противоречит не только здравому смыслу, но и не имеет никаких правовых оснований, подтверждается вступившими в законную силу судебными решениями. Их не так уж много, но они вполне способны стать прецедентными.

Приведем один пример. ТСЖ «Зеленый двор на Мясницкой» 10 мая 2011 года в Девятом арбитражном апелляционном суде выиграло судебное дело к Департаменту имущества города Москвы, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по городу Москве о признании недействительным зарегистрированного права собственности города Москвы на подвальное помещение (зарегистрировано 15.10.2008 г.) и о признании за собственниками помещений в многоквартирном доме по адресу: г. Москва, ул. Мясницкая, д.17, стр.2 права общей долевой собственности на указанные помещения. Данное решение было принято после того, как решением Арбитражного суда города Москвы от 27.04.2010 г. истцу-ТСЖ в удовлетворении исковых требований было отказано и в ходе апелляционного разбирательства истцом было заявлено ходатайство о назначении по делу судебной строительно-технической экспертизы для определения характера спорных помещений, а также наличия либо отсутствия в них инженерных коммуникаций, иного оборудования, обслуживающего более одного помещения многоквартирного дома. На  исчерпывающий перечень вопросов, поставленных судом, необходимый для однозначного отнесения подвальных помещений к общему имуществу собственников помещений, экспертиза дала положительный ответ. Это следующие вопросы:

- является ли подпольное помещение техническим;
- имеется ли необходимость в постоянном использовании и техническом обслуживании запорной аппаратуры, сантехоборудования, водоснабжения и канализации, расположенных в подвальном помещении;
- требуют ли инженерные коммуникации и оборудование, находящиеся в подвальном помещении, постоянного и открытого доступа к ним для их эксплуатации и контроля;
- имеется ли иной доступ (кроме входа в подвальное помещение) к инженерным коммуникациям и иному оборудованию;
- имеет ли данное помещение самостоятельное назначение или имеет исключительно вспомогательный характер по отношению к другим помещениям дома;
- какова дата установки инженерных коммуникаций и оборудования (при их наличии) и проводилось ли их обновлении.

Учитывая заключение экспертизы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что правовой режим данного подвального помещения соответствует правовому режиму помещений, установленному в п.1 ст. 290 Гражданского кодекса Российской Федерации и ч. 1 ст.36 Жилищного кодекса Российской Федерации. Высокие потолки помещения и его использование городом для сдачи в аренду, на что ссылался суд первой инстанции при рассмотрении спора, не может служить основанием для отказа в удовлетворении иска, поскольку эти обстоятельства не изменили технический характер подвального помещения.

Совершенно понятная правовая позиция: есть Закон, и он не может быть отменен никакими ссылками на экономическую целесообразность.

Нерешенная проблема нежилых помещений имеет еще один немаловажный социальный аспект. Она блокирует процесс составления собственниками помещений описаний общего имущества дома, без чего невозможно составление полной сметы на его содержание и ремонт, что, в свою очередь, существенно затрудняет эффективное управление домом.

Таким образом, реакция Москомимущества на многочисленные жалобы собственников помещений по вопросу возврата нежилых помещений из собственности города в виде создания окружных межведомственных комиссий явно не адекватна сложившейся ситуации.

Проблема возврата в общедолевую собственность технических помещений носит системный характер и для ее решения нужны системные меры. Прежде всего, должна быть закончена работа по составлению общегородского реестра общего имущества многоквартирных домов и по ее результатам внесены соответствующие изменения в планы БТИ. Должен быть разработан общий порядок возврата таких помещений в общую долевую собственность. Должны быть определены меры по  недопущению впредь фактов приватизации городом таких помещений. Должен быть решен целый ряд других вопросов.

Все это вопросы не новые, они годами стоят в повестке дня городских властей.  Так, работа  по составлению реестра описаний общего имущества собственников была начата еще более 10 лет назад в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 29.08.2000 №690 «О комплексной городской программе формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья». При этом к концу 2006 года было подготовлено почти 3 тыс. описаний. На данную работу были затрачены значительные бюджетные средства, она выполнялась органами власти, а сводные списки общего имущества оформлялись  распоряжениями префектов. И вся эта работа оказалась совершенно невостребованной.

Также «невостребованными» остаются до сих пор и выпушенные еще в 2007 году распоряжение ДИГМ от 27 февраля 2007 г. «Об использовании подвальных помещений», в соответствии с которым запрещается оформлять и передавать в аренду технические подвалы и подполья, расположенные в жилых домах», а также поручение руководителя ДИГМ от 9 июля 2007 г. № 60 «О запрете пролонгации договоров аренды подвальных помещений жилых домов с транзитными трубопроводами».

Подобное многолетнее упорство чиновников, а также преемственность позиций «старого» и «нового» руководства города еще можно было бы понять, если бы жители продемонстрировали свою неспособность  эффективно использовать нежилые помещения, а городские структуры, напротив, содержали бы их в образцовом порядке и использовали с пользой для города. Реальная ситуация – ровно противоположная. Имеются сотни нежилых помещений, которые после оформления на них прав приведены жителями в порядок и используются для общественной пользы. И напротив, если даже удвоить численность ДИГМ, все равно у городских чиновников не хватит ни возможностей, ни сил, ни желания, чтобы проконтролировать состояние и использование нескольких десятков тысяч нежилых помещений, формально отнесенных к городской собственности, многие из которых фактически ничейные и заброшенные.

Вот только один пример. Жители дома по Кривоарбатскому пер, д.3 (Район Арбат, ЦАО) привели замечательную историю, случившуюся в их доме в 2002-2003 годах. В подвале семиэтажного дома, постройки 1903 года расположено нежилое помещение, имеющее все признаки общего имущества, но находящееся в собственности Москвы. Все просьбы собственников квартир о оформлении помещения как общедолевого имущества  были отвергнуты и оно было сдано в аренду какой-то фирме. Разумеется, жителям не сообщили что это за фирма, как связаться с ее руководством, и что записано в договоре аренды. (Подобная практика всегда была характерна для ДИГМ). О новом арендаторе жители узнали, когда в подвале появились гастарбайтеры и начались масштабнее работы. Частью этих работ был вынос мешками грунта из подвала. Поскольку дом одноподъездный,  подобные работы доставляли значительные неудобства жителям, также как и хамское к ним  отношение со стороны представителей арендатора. (Но на такие мелочи даже не стоит отвлекаться). Когда же через пару месяцев количество вынесенного в мешках из подвала грунта достигло объема нескольких КАМАЗов, жители забеспокоились уже всерьез. Однако все их обращения к ДИГМу (вроде бы органу, осуществляющего функции  собственника), в управу Арбат (вроде бы органу, ответственному за эксплуатацию дома) и в ОВД Арбат (вроде бы органу, обеспечивающему порядок на территории) несколько месяцев оставались без ответа. Когда же, наконец, терпение жителей лопнуло, и они буквально   за шиворот притащили в свой дом работников управы, те с ужасом схватились за голову. Оказалось, что планируя установить в арендуемом подвале какое-то оборудование, фирма-арендатор уже успела углубить подвал на полметра ниже отметки заложения подошвы фундамента. Арендаторы были изгнаны, в подвал срочно уложили несколько самосвалов бетона. На этом все закончилось.

Уголовное дело в отношение горе-арендаторов, едва не сгубивших дом, не было возбуждено, так как ОВД Арбат «не смог связаться с жителями, сообщавшими о работах в подвале своего дома». Разумеется, тот подвал уже несколько лет после описанных событий никак не используется. По документам он еще четыре года числился за тем самыми арендаторами. Те события оставили жителям память о полном равнодушии властей к их проблемам, и трещины по фасаду, ремонт которого все никак не может быть включен в план.       

неспособности чиновников эффективно управлять нежилыми помещениями), кроме многочисленных отдельных примеров, говорят и общие статистические данные. Показательные данные по использованию и распоряжению нежилыми помещениями в многоквартирных домах получены по запросу Уполномоченного из Департамента имущества города Москвы.  Так, из письма Департамента от 8 июня 2011 г. № 11/12600 следует, что общая площадь нежилых помещений в многоквартирных домах, находящаяся в собственности города Москвы в 2009 году составляла 9306 тыс. кв.м., из них 6992 тыс. кв. м. зарегистрированы в ЕГРП в установленном порядке. Таким образом, более 2 млн. 300 тыс. кв. м. или почти четвертая часть всех нежилых помещений, расположенных в многоквартирных домах и находящихся в собственности города Москвы, не зарегистрирована в установленном порядке. Это означает, что все эти помещения не могут в установленном порядке сдаваться в аренду, городской бюджет теряет огромные суммы. Но этим ситуация не исчерпывается. Если эти помещения простаивают, то постепенно они приходят в негодность (например, подвалы превращаются в комариные болота). Но в большинстве случаев эти помещения нелегально сдаются местными чиновниками в аренду, и тогда все коммунальные расходы (тепло, электроэнергия, вода и т.д.) оплачивают сами, того не подозревая, жители дома. Но вопрос о передаче подобных помещений жителям не рассматривается.

К вопросу о нежилых помещения относится и еще один: об обеспечении нежилыми помещениями объединений собственников, которые им нужны для обеспечения их работы. Цифры здесь следующие. Городом передано на праве аренды для выполнения функций управления многоквартирными домами частным управляющим компаниям 156 помещений, частным подрядным жилищным организациям – 1687, ТСЖ, ЖК, ЖСК для выполнения функций управления многоквартирными домами и осуществления уставной деятельности – 89 помещений.

Как видно, управляющим и подрядным организациям передано в аренду значительно больше помещений, чем жилищным объединениям собственников помещений. Кроме того, вызывает сомнение справедливость передачи жилищным объединениям в аренду подобных помещений вообще и уж, по крайней мере, тех помещений, которые в силу закона относятся к общему имуществу собственников помещений в соответствии с ЖК РФ

Также можно привести в качестве  примера отчуждение  городом нежилых помещений в домах Молодежных жилых комплексов. В соответствии с «Положением о молодежном жилом комплексе», утвержденным II-м пленумом ЦК ВЛКСМ от 12.12.1987г. и согласованным со всеми структурами, начиная от Госстроя до Минюста СССР, «…в состав объектов молодежного жилого комплекса входят жилые дома с помещениями общественного назначения, а также объекты культурно-бытового обслуживания населения, детские учреждения, физкультурные площадки и сооружения». Причем финансирование строительства этих объектов производилось за счет предприятий-дольщиков каждого конкретного МЖК. И пусть их не так уж много было создано в Москве, но очень характерно, что город безжалостно отчуждал эти объекты в свою собственность, не имея на это никаких правовых оснований

Это далеко не полный перечень вопросов, относящийся к использованию нежилых помещений в многоквартирных домах. Много вопросов возникает и в тех случаях, когда город сдает в аренду помещение  в многоквартирном доме, законно находящееся в его собственности, в отношении которого нет споров с жителями. Чиновники Москомимущества не видят разницы между нежилыми помещениями, расположенными в отдельно стоящих нежилых зданиях, и расположенными в жилом доме. В последнем случае жители не только не принимают никакого участия в составлении арендного договора, но они даже не могут с ним ознакомиться. Они не знают, какая фирма, на каких условиях, на какой срок заключила договор на аренду помещения в их доме. Каков профиль бизнеса этой фирмы и какого вида деятельность она собирается вести. Практика дает богатейший набор примеров: от организации в жилом доме химических производств с использованием вредных веществ, до организации в подвале жилого дома касс продажи билетов на междугородние автобусы. Каковы права и каковы обязанности фирмы-арендатора при проведении ею ремонта, часто с полной перепланировкой, арендуемых помещений. Какую ответственность несут арендаторы в случае, если своими действиями они нанесли ущерб, арендуемому имуществу (или даже всему дому). Не говоря уже о том, что лишенные каких либо прав на контакт с арендаторами, жители (даже ТСЖ или ЖСК) не могут проконтролировать оплату коммунальных услуг и во многих случаях годами оплачивают из своего кармана все коммунальные расходы арендаторов.

Эти вопросы и многие другие достаточно просто отрегулировать выпуском соответствующего нормативного документа Правительства Москвы. И то, что такого документа все еще нет лучше всяких деклараций говорит об истинной цене «заботе» чиновников о благополучии жителей и об их готовности действовать в рамках законодательного поля.

Все выше сказанное позволяет сделать вывод о том, что проблема выполнения московскими чиновниками положений федерального законодательства об отнесении технических помещений к общедолевому имуществу собственников дома, и более широкая проблема взаимодействия собственника города Москвы и частных собственников помещений в МКД по решению вопросов использования, владения и распоряжения нежилыми помещениями, является не ведомственной проблемой ДИГМ и даже не межведомственной. Она превратилась в общегородскую. В глазах жителей тысяч домов она стала тем оселком, на котором они проверяют искренность заявлений городских руководителей о неукоснительном выполнении в городе Москве федерального законодательства, об оказании помощи жителям в их стремлении организовать деятельность жилищных объединений. Как и во многих других случаях для ее решения необходимо, прежде всего, проявление политической воли.

2.3.3.2. О нарушении прав собственников многоквартирных домов на владение земельным участком

Формально начало процесса приватизации земельных участков москвичами было положено выпуском постановления Правительства Москвы от 18.11.2003 № 961-ПП «О предоставлении земельных участков в собственность гражданам на территории города Москвы». Однако, поскольку в весьма лаконичном документе, подписанном и.о. Мэра Москвы Шанцевым В.П., не был четко прописан порядок оформления земли,  ни в 2003, ни в 2004 году никто из физических лиц в собственность ни одного земельного участка не получил.

 К февралю 2009 г. по данным Москомзема со ссылкой на Управление Федеральной регистрационной службы в городе больше всего земли было зарегистрировано в собственность Российской Федерация – 6287,1 га  (1849 участков), в собственность города Москвы - 3369,2 га (3420 участков), в собственность юридических лиц - 657,7 га (326 участков) и в собственность физических лиц – 90,3 га (733 участка). При этом в общую долевую собственность собственников помещений (в том числе и собственников нежилых помещений) было оформлено всего 12 участков общей площадью 11,0 га. Причем, более половины всей оформленной в долевую собственность площади - 7,7 га - пришлось на один земельный участок: коттеджный поселок космонавтов на Хованской ул., вл.3. Половина многоквартирных домов с оформленной землей расположена  в престижных районах Центрального округа. При этом за 2006-2008гг. в Москомзем поступило в общей сложности 355 обращений по вопросу оформления земельных участков.

В результате такой позиции Правительством Москвы было сорвано выполнение постановления Правительства РФ от 13.09.2006 № 491 «Об утверждении правил содержания общего имущества в многоквартирном доме», в соответствии с которым государственный кадастровый учет земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, без взимания платы с собственников помещений должен был быть обеспечен до 1 июля  2008 г.

Однако и через два года ситуация продолжала оставаться такой же удручающей. По состоянию на февраль 2011 года общая площадь земельных участков, оформленных в общедолевую собственность, составила всего 19,07 га (39 участков) при общем числе заявок – 299. Т.е. за два года было оформлено 27 участков общей площадью 8.0 га.

Объясняя подобную ситуацию с оформлением земельных участков, (по этому показателю Москва прочно занимает последнее место среди всех регионов РФ) чиновники земельного Комитета называют среди главных  причин отказов в оформлении: отсутствие утвержденного плана межевания кварталов или необходимость его корректировки.

Однако главная причина подобной ситуации заключается опять же, как и в случае с нежилыми помещениями, в целевой политической установке.   Суть городской политики по ограничению оформления земельных участков в общедолевую собственность высказал бывший Мэр Москвы на заседании Правительства 19.06.2007 г., заявив: «Мы не позволим  перерезать общие дворы заборами, ведь тогда туда не сможет проехать пожарная машина, пройти человек, там нельзя будет проложить коммуникации и провести необходимые работы». По словам главы города, дворовые территории ТСЖ должны быть ограничены «символично, периметром дома». «Все остальное – общая территория. Иначе мы испортим город».

Мэр Москвы  был противником приватизации земли физическими и юридическими лицами, считая, что приватизация затруднит управление городом, хотя примеры столиц и мегаполисов других стран не давали сколь либо убедительного подтверждения такой точки зрения. Да и в Москве большинство элитных новостроек, как правило, огораживается добротными заборами, и это не мешает работать ни скорой помощи, ни пожарным машинам.

Что же касается, межевания жилых кварталов, то эта работа началась после выпуска постановления Правительства Москвы от 29.11.2005 № 491-ПП, которым было утверждено Временное положение о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов межевания на территории города Москвы.

Перечень кварталов, подлежащих межеванию формировался Москомархитектурой по предложениям префектур АО и утверждался Москомземом. Однако ни в 2005, ни в 2006 году земельные участки в общую долевую собственность не оформлялись. И лишь в 2007г. после выхода постановления Правительства Москвы от 03.07.2007г. № 569-ПП «Об утверждении состава документов для принятия общими собраниями собственников помещений в многоквартирных домах решений о формировании земельных участков, на котором расположены многоквартирные дома» процесс пошел, но весьма медленно и скорее приватно.

В ответе Москомзема Уполномоченному сообщается, что к февралю 2011 года было закончено межевание 955 жилых кварталов (из общего числа - 2300). Еще 120 проектов межевания находится в Москомземе на утверждении. При этом почти все проекты межевания, первоначально выполненные Москомархитектурой, требуют корректировки. Причина этого заключается в отсутствии четких правил разработки проектов межевания. Основная суть замечаний Москомзема к проектам межевания – это «включение в границы участков территорий общего пользования (внутренних проездов, детских и спортивных площадок), не подлежащих приватизации и отчуждению».

Однако в Градостроительном Кодексе РФ, вступившим в силу в декабре 2004 года, говорится, что к территориям общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы бульвары). Из этого и исходили тогда в Москомархитектуре при разработке проектов межевания жилых кварталов, что нашло отражение в Единых методических указаниях по разработке проектов межевания, утвержденных в июле 2005 года. Однако Постановление правительства Москвы № 864-ПП от 31.10.2006 предусматривало постановку земельных участков под спортивные площадки на отдельный кадастровый учет. Далее, Приказом Председателя Москомархитектуры от 13.02.2008 года были утверждены новые методические указания по разработке проектов межевания и отменены старые, действовавшие с июля 2005 года. Соответственно все ранее разработанные и утвержденные проекты межевания жилых кварталов подлежали корректировке. Далее, в связи с планами Правительства Москвы создать дополнительно  места для парковки машин на придомовых территориях, эти участки также подлежат отнесению к земельным участкам  общего пользования. Соответственно, на очереди новая корректировка проектов межевания кварталов. При такой организации работы Москомархитектура всегда будет обеспечена работой по корректировке проектов межевания, а жители никогда не оформят свои земельные участки, на которых расположены их дома.

Вот один из характерных примеров отказа жителям в оформлении земли в общедолевую собственность. Так, начальник  ТОРЗ в СВАО направил «Отказ в оформлении документа в режиме «одного окна» председателю правления ТСЖЭ «Снежная-23», руководствуясь протоколом совещания у Мэра Москвы Лужкова Ю.М. от 22.06.2007 № 4ТС-52/07, в соответствии с которым «определение земельного участка жилого многоквартирного дома должно осуществляться в пределах символического метра от фундамента строения. Такое решение вызвано необходимостью сохранения общегородской собственности: проездов, спортивных и детских площадок, инженерных коммуникаций и кабельных сетей». Основываясь на этом протоколе, город по своей инициативе поставил на государственный кадастровый учет около 5000 земельных участков в габаритах площади застройки жилых зданий. Однако на данные участки собственники помещений свои права не оформляют по причине несогласия с границами участков. Как видно, навязывание городом собственникам помещений максимально урезанных  по сравнению с нормативными земельных участков успеха не приносит и бюджетные средства, направленные на эти цели, были неэффективно использованы. Таким образом, можно говорить еще об одной городской программе оформления «липовых» земельных участков под многоквартирными домами в пределах пятна застройки без заявок собственников помещений.

Конституционный Суд РФ  вынес постановление  28.05.2010 г. № 12-П, в соответствии с которым «собственники помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не сформированы, вправе в индивидуальном порядке обращаться в уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлениями о формировании этих земельных участков. Такие заявления являются основанием для осуществления соответствующими органами публичной власти формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета». Несмотря на то, что этим постановлением были сняты многие административные барьеры при приватизации земли, темпы приватизации существенно не изменились, и город пока не предложил  порядок оформления земли в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ.

В общем  ситуация та же, что и в случае оформления нежилых помещений. И причины те же. И жители это отлично понимают и поэтому обращаются в суды, где их ожидают изнурительные, часто многолетние, тяжбы с чиновниками. И, так же как и в ситуации по нежилым помещениям, можно привести примеры, говорящие о неправовой позиции противостоящих жителям чиновников.

 Решением Арбитражного суда города Москвы от 16 марта 2011 г. удовлетворен иск ТСЖ «Монолит» к Департаменту земельных ресурсов города Москвы. Суд обязал Департамент сформировать земельный участок площадью 0,44 га, на котором расположен многоквартирный дом 6 по Тишинской площади, установив для него разрешенное использование «для размещения домов многоэтажной жилой застройки». При этом Департамент отказывал ТСЖ в этом, указывая, что на часть участка оформлен договор аренды с двумя частными фирмами, и предлагал взять в общую долевую собственность сформированный и поставленный на государственный кадастровый     учет сформированный земельный         участок в габаритах здания.

Решением Тушинского районного суда г. Москвы от 22 сентября 2010 года удовлетворен иск гр. Тюленева П.М., проживающему по адресу: ул. Воротынская, д.2, корп.1, к Департаменту земельных ресурсов города Москвы. Суд обязал Департамент утвердить схему расположения земельного участка на кадастровой карте территории микрорайона №14 жилого района Куркино в соответствии с проектом межевания, утвержденным распоряжением Департамента №9 от 27.01.2006г. (учитывая, что соответствующе распоряжение Департамента №712 вышло 1 марта 2011 года, спор с гражданином и созданным в доме ТСЖ «Воротынская, 2»  длился более 5 лет). Департамент отказывал в оформлении земельного участка в общую долевую собственность на том основании, что проект межевания территории нуждается в корректировке в связи с тем, что он частично является территорией благоустройства 14 мкр. района Куркино с расположенными на ней детскими площадками, однако такие доказательства суду не были предоставлены, а представитель ГУП Глав АПУ Москомархитектуры в ходе судебного разбирательства пояснил, что  задание на корректировку проекта земельного участка не поступало.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 11 ноября 2009 года по иску ТСЖ «Сиреневый 62» к Департаменту земельных ресурсов города Москвы признано недействительным решение Территориального управления в ВАО Департамента в отказе в постановке земельного участка по адресу: Москва, Сиреневый бульвар, вл.62 на кадастровый учет для дальнейшего оформления в общую долевую собственность. Суд обязал Департамент сформировать земельный участок. Характерно, что, как и в предыдущем случаем основанием отказа в формировании участка со стороны Департамента была названа необходимость внесения изменений в разработанный проект межевания квартала.

 Подобные судебные решения показывают, что вся схема работы Москомзема по оформлению земельных участков лишена правового основания. Отказы в оформлении земельных участков со ссылками на необходимость бесконечных корректировок проектов межевания земельных кварталов – это ноу-хау московских чиновников, выполнявщих политическую установку руководства города. И, так же как и в случае с нежилыми помещениями, для решения вопроса необходимо проявление политической воли.

 В арсенал противодействия приватизации земли собственниками помещений входила и информационная контрпропаганда в городских, окружных и районных СМИ. Людей убеждали, что оформленный земельный участок никаких преимуществ не дает, а будет лишь обузой, поскольку кроме платы за уборку и благоустройство территории придется платить еще и земельный налог. На придомовой земле нельзя будет ничего строить и стоимость земельного участка никак не повлияет на коммерческую цену жилого помещений, находящегося в доме, расположенном на этом участке. Говорилось, что коммерческая цена помещения сегодня итак учитывает цену земельного участка, что, полагаю, не совсем корректно.

 Представляется, однако, что подлинная суть реформы ЖКХ обязательно должна включать проведение земельной реформы в поселках и городах. Приватизация придомового земельного участка – это то условие, которое в конечном счете, приведет собственника жилого помещения, ставшего таковым в результате приватизации, к пониманию всей полноты ответственности за свое имущество, сделает его не виртуальным, а полноценным собственником.  Собственная земля в Москве, которая в отличие от стареющего и теряющего в цене дома, постоянно дорожает, увеличивает цену и жилого помещения, и одновременно дает гарантию собственнику строительства на ней нового дома,  страхует от притязаний на нее посторонних лиц, создает стимулы сохранения дома, его ремонта, благоустройства территории, а также проведения всевозможных мероприятий по ресурсосбережению, то есть является важнейшим условием пробуждения чувства хозяина.

2.3.3.3. Реализация программы капитального ремонта МКД

Как уже указывалось Городская целевая программа капремонта жилья, рассчитанная на семь лет   «Ответственному собственнику – отремонтированный дом», начала выполняться с 2008 года.

Формальные итоги первых трех лет ее выполнения (2008-2010) таковы. Капремонт проведен в 2120 домах общей площадью 15040 тыс. кв. м. Объем освоенных средств за этот период составил 68537 млн. руб.  Это очень высокие показатели. Таких темпов капремонта жилья город не знал за всю свою историю. Правда, планируемые городской программой цифры были значительно выше. Так, объем ремонта за три года составил лишь 15% от общего объема рассчитанной на семь лет программы, а сумма освоенных за три года средств составила всего 40% от той, которая планировалась на первые три года программы. Конечно, в этом сказались и последствия кризиса 2008—2009 годов, и решение Правительства Москвы отказаться в рамках программы от выборочного ремонта, перейдя только на капитальный.

Но это не самое главное. Главное – в способах реализации программы. Отказавшись от средств Федерального бюджета и средств собственников, как предусматривало федеральное законодательство, Правительство Москвы не смогло построить открытой, публичной и конкурентной среды управления программой капремонта. Казалось бы, объявив программу «Ответственному собственнику – отремонтированный дом», ее организаторы должны были бы особое внимание уделить формам участия собственников. И уж в любом случае начинать программу надо было бы с тех домов, которыми жители  управляют сами. Тем более, что соответствующие поручения в распорядительных документах содержались. Лучшей агитации за жилищное самоуправление трудно даже придумать.

Однако ничего этого не произошло. Организаторами программы выступали ДЖКХиБ и префектуры. Затем был создан Департамент капремонта города Москвы (ДКР) со своими территориальными подразделениями.  Эти же организации выступали государственными заказчиками. Но не известен  ни один случай, когда бы заказчиком выступило ТСЖ или ЖСК, самостоятельно управляющие домом. (Хотя бы в порядке эксперимента). К моменту начала программы не было даже определено, в какой форме участие в программе и контроль за ее реализацией  будет осуществляться со стороны собственников и жилищных объединений. Не было, да и до сих пор нет, никакой программы дополнительной профессиональной подготовки сотрудников предприятий-подрядчиков для их взаимодействия с собственниками. Не были решены и многие технические вопросы. Не будет преувеличением сказать, что программа начиналась «прямо с колес». Фактическое руководство программой взял на себя «оперативный штаб по реализации программы».

Все это заставило Правительство Москвы внести целый ряд поправок в Постановление 1032-ПП от 04.12.2007 года. Ряд из них содержал и дополнительные требования по взаимодействию с собственниками. Но в целом ситуация мало изменилась. Собственники по-прежнему не участвовали в подготовительной работе по определению набора работ, выполняемых при капремонте, они не принимали никакого участия в выборе подрядной организации, не участвовали в контроле за ее работой. Если же нужны какие-то бумаги о том, что ТСЖ от имени жителей согласовало, приняло, утвердило, то на то и создавались липовые ТСЖ, чтобы назначенный чиновниками его председатель, эти бумаги подписывал.

Не удивительно, что выполнение программы капремонта породило  поток писем-жалоб от жителей. По информации Аппарата Мэра и Правительства Москвы в 2009 году в Отдел писем граждан Правительства Москвы поступило 7083 обращений граждан по вопросам реализации программы капитального ремонта. Это четвертый по количеству писем показатель из 23 основных вопросов, по которым Отдел писем ведет статистическую отчетность. Причем, если в предыдущие годы обращения граждан по вопросам капитального ремонта жилых домов фиксировались в графе «содержание и эксплуатация жилого фонда», то с 2009 года тематика «капремонт» в связи с большим числом писем граждан была выделена в отдельную строку. В 2010 году по данной строке было зафиксировано 4866 обращений граждан. Указанные  цифры количества писем граждан по вопросам капремонта не дают полного представления о масштабах возмущения москвичами тем, как проводился ремонт. Кроме обращения в Мэрию граждане писали в управы районов, префектуры, Мосжилинспекцию, Роспотребнадзор, Администрацию Президента РФ, Уполномоченному по правам человека в городе Москве, депутатам Московской городской Думы и Государственной    думы Российской Федерации, другие органы власти и в СМИ.   

В статье «Сделай сам», опубликованной в газете «Время новостей» от 07.08.2009 года говорится о том, что в Контрольно-счетную палату Москвы в течение 2008 года поступило 1900 жалоб москвичей на некачественную работе подрядных организаций, выполняющих капитальный ремонт жилых домов при том, что ремонт проводился в 1728 домах.

Большой поток жалоб идет и  в сам Департамент капитального ремонта города Москвы, являющийся государственным заказчиком на выполнение работ. В Департамент в 2008 году поступило 1148 обращений граждан, в 2009 году – 5584, в 2010 году – 4467 обращений. Или всего за три года 11119 обращений. (По шесть обращений на каждый включенный в программу дом). Как видно, несмотря на принятые корректировки программы по итогам 2008 года, количество обращений граждан в 2009 году не только не уменьшилось, но увеличилось почти в 5 раз, уменьшившись в 2010 году лишь на 20% в связи с сокращением бюджетного финансирования и объемов работ. Основными вопросами, поднимаемыми в обращениях граждан были: качество выполняемых работ, устранение недоделок, нарушение сроков начала и окончания работ и недостаток информирования жителей о реализации программы.

Безусловно, количество подобных писем было бы намного меньше, если бы содержание реализуемой программы соответствовало ее названию. Приведем один пример, который наглядно показывает, насколько действительно «ответственный собственник» имеет шанс получить «отремонтированный дом» в рамках Городской целевой программы.

Речь идет о проведении  ремонта в доме 15 по ул. Высокой. Дом, кстати, не такой уж и «убитый». (9-ти этажный дом постройки 1964 года, физический износ  в целом составляет 35%, в том числе фундамента – 10%, наружных и внутренних стен, перекрытий, лестничных клеток, балконов – 20%, физический износ крыши – 30%, кровли и электрооборудования – 65%).

Тендер на проведение капитального ремонта дома в марте 2009 года выиграло ООО «Эмпириал». Вторым участников торгов была ООО «СтройАльянсГрупп». Первоначальная стоимость лота в размере около 30 млн. рублей согласно проектно-сметной документации была снижена победителем на 35%. В перечень работ входила замена систем ХВС, ГВС, водоотведения, замена мусоропровода, ремонт крыши, замена окон, электрической системы, ремонт балконов, утепление фасадов. Старший по дому встретился с руководителем подрядной организации и спросил, как он собирается проводить  такой большой ремонт при значительном снижении стоимости контракта. Задал много вопросов, в том числе по количеству и квалификации рабочих, сообщил, что жители очень рады предстоящему ремонту и готовы оказать подрядчику всяческое содействие. После этой встречи несколько дней специалисты подрядной организации осматривали дом, не приступая к работам. А затем сообщили жителям, что расторгают государственный контракт и ремонт проводить не будут. Префектура и управа района на обращения граждан о сроках проведения ремонта до августа 2009 года отвечали, что ремонт начнется после расторжения контракта и заключения его с новой организацией. А в августе пришло письмо из ДКР о том, что компания ООО «СтройАльянсГрупп», проигравшая тендер, также отказалась от выполнения работ «по причине нехватки производственных мощностей». Через две недели из Департамента пришло второе письмо, в котором говорилось, что проведение ремонта планируется в 2011-2014 годах «при наличии финансирования».
Ремонт в доме до сих пор не проведен.

В высшей степени характерно, что ДКР не смог ответить на запросы Уполномоченного о количестве отремонтированных домов: в которых ТСЖ и ЖСК были созданы до 2007 года (до начала городской программы поддержки создания ТСЖ), то есть по инициативе самих жителей, и в 2007-2009 годы (в период реализации городской программы поддержки создания ТСЖ), когда многие ТСЖ создавались по инициативе представителей городского собственника помещений, а также о количестве отремонтированных домов, управляемых ТСЖ, ЖК и ЖСК самостоятельно. Эти запросы были переадресованы в Департамент ЖКХиБ.  Кстати, и в данном Департаменте также не было информации на этот счет.

Это еще раз   свидетельствует о том, что провозглашенные в постановлении Правительства Москвы от 04.12.2007 №1032-ПП цели программы о проведении ремонта в первую очередь в домах жилищных объединений граждан, которые прямо вытекали из самого  названия программы «Ответственному собственнику – отремонтированный дом», не стали приоритетами программы.

Правительством Москвы, таким образом, был упущен еще один шанс дать мощный стимул инициативам жителей по созданию жилищных объединений граждан, способных взять на себя управление своим жильем.

2.3.4. От «липовых» ТСЖ к «липовым» управляющим компаниям

2.3.4.1. Сколько частных управляющих компаний пришло на рынок за время реформы 2007-2009 годов

Практически право менять ГУП ДЕЗ на частные управляющее компании без всяких конкурсов в нарушение законодательства было дано выпуском распоряжения Правительства Москвы от 17 августа 2006 года №1619-РП «О реализации пилотного проекта по отработке механизмов эффективного управления многоквартирными домами в городе Москве», в соответствии с которым по предложению Комплекса городского хозяйства Москвы, Комитета по реформированию городского хозяйства Москвы, префектуры ЗАО на территории района Тропарево-Никулино должны были быть «отработаны механизмы эффективного управления многоквартирными домами в новых экономических и правовых условиях». С этой целью при наличии согласия частной компании ООО «Миракс Сервис», входящей в холдинг Miraks Grup (годовой оборот в 2005 г. 300 млн. долларов, в управлении находится около 1 млн. кв. м недвижимости) префектура ЗАО, ДЖКХиБ, ДЖПиЖФ должны были инициировать проведение общих собраний собственников помещений в 13 многоквартирных домах, расположенных на ул. Академика Анохина, общей площадью около 180 тыс. кв. м. в сложившейся застройке  для принятия решений о выборе данной компании в качестве управляющей. В распоряжении еще до проведения общих собраний собственников помещений давалось поручение обеспечить передачу частной компании необходимой для управления домами технической документации, а также заключение необходимых договоров с ресурсоснабжающими и подрядными жилищными организациями.

Обсуждая промежуточные итоги эксперимента на заседании комиссии Мосгордумы по городскому хозяйству и жилищной политике в октябре 2006г., представитель компании заявил, что компанию выбрали в качестве управляющей жители только 6-ти домов из 13-ти. Жители остальных 7-ми домов, несмотря на проведенную широкомасштабную агитационную кампанию, благоустройство территории и  ремонт 28-ми подъездов, решили не расставаться с «родными» ДЕЗами. Представитель компании отметил, что для рентабельной работы частным компаниям необходим больший объем недвижимости, чем 180 тыс. кв. м, определенных Правительством РФ. Особое внимание было обращено на нерешенность проблем, связанных с получением компанией бюджетных субсидий. Кроме того, на совещании было указано на необходимость предъявлять жесткие требования к выбору частных компаний (объем страхования имущества, опыт работы, квалификация персонала, перечень обязательных услуг).

К сожалению, окончательные итоги эксперимента официально так и не были подведены. Однако некоторые выводы все-таки были сделаны в представленной представителями фирмы участникам заседания комиссии справке от 11.10.2006г. В ней, в частности, говорится о «крайне низком уровне информированности и правосознания населения, нежелании что-либо менять в сложившейся системе отношений по управлению, негативном настрое к частным управляющим организациям (боязнь роста цен), ожидании ухудшения от любых реформ и экспериментов, отсутствие законодательно закрепленных критериев деятельности управляющих компаний, активное противодействие развитию рынка частных управляющих компаний со стороны ГУПов и их подрядных организаций, заинтересованных в создании очагов напряженности в среде населения, отсутствие четкого механизма решения проблем капитального ремонтов домов, пассивное отношение исполнительной власти к пилотному проекту, различные тарифы в отношениях поставщиков коммунальных ресурсов, населения, ТСЖ и управляющих компаний.

Эксперимент лишний раз подтвердил тот факт, что москвичи с недоверием относятся к частным управляющим компаниям (особенно к крупным), навязываемым им органами власти, полагая, что такие компании не настроены серьезно заботиться об улучшении условий проживания жителей, а в основу своей деятельности такие компании будут ставить только извлечение  прибыли.

Эти же выводы фактически были подтверждены и результатами общегородской кампании 2006 года по выбору способов управления МКД, о которой рассказано в предыдущем разделе. Напомним ее итоги:

На конец февраля 2007г. по данным Единого реестра управления многоквартирными домам в городе Москве, зафиксировавшего управляющие организации в 28396 многоквартирных домах города: 445 домами управляли 374 ТСЖ, 1525 домами управляли 1253 ЖСК и ЖК, 22425 домами управляли 130 ГУП ДЕЗ и другие государственные компании, а 3527 домами – 114 частных компаний.

Однако ситуация  с управляющими компаниями в городе за три года реформы значительно изменилась. По данным того же реестра на январь 2010 года около 9000 или почти 30%  многоквартирных домов  находится в управлении почти 300 частных УК, еще 2221 дом или 7,4% - в управлении ТСЖ и ЖСК, а 63%  домов пока остаются в управлении государственных унитарных предприятий преимущественно ГУП ДЕЗ.

Для наглядности эти данные можно представить в виде таблицы

Форма  управления	февраль 2007 года		январь 2010 года
	Число  домов	число юрлиц	Число  домов	число юрлиц
ТСЖ, ЖК, ЖСК	1970	1627	2220
Частные УК	3527	114	9000	300
ГУП ДЕЗ	22425	130	16800	123

Таким образом,  если в феврале 2007 года ТСЖ, ЖК, ЖСК самостоятельно управляли  1970 домами, то в январе 2010 г. –  2220, увеличив свою долю в управлении жилищным фондом всего на 250 домов. За это же время количество частных УК и количество управляемых ими домов возросло почти в три раза.

Откуда же столь значительный рост числа частных УК и объема жилого фонда, передаваемого под их управление? Ведь в начале 2007 года городские власти отмечали  «крайне низкий уровень  информированности и правосознания жителей и их недоверие к частным управляющим компаниям и любым реформам, которые проводятся властями». Вышло так, что действия властей в процессе выполнения разнорядки по созданию ТСЖ в 2007-2009 годах, которые превратились в массовую штамповку «липовых ТСЖ», только усилили эти настроения жителей.

Ответ достаточно тривиален. С учетом опыта массовой и безнаказанной фальсификации протоколов общих собраний собственников по выбору способа управления в 2006 году, и опыта массовых фальсификаций решений собственников по созданию ТСЖ с начала 2007 года, некоторым чиновникам показалось, что можно перейти к следующему этапу передела рынка управления жилым фондом: -к этапу передачи жилого фонда в управление сколоченным ими самими или аффилированным с ними частным управляющим компаниям.  Чиновники не хотят больше обслуживать жилой фонд в качестве руководителей государственных предприятий. Они хотят распоряжаться деньгами жителей и средствами бюджета в качестве владельцев независимых частных компаний.

При этом присутствие частных УК в разных административных округах существенно различаются, что видно из следующей таблицы.

ОКРУГ	К-во домов, которые управляются частными УК (%%)
ЮЗАО *	59,7
САО	57,0
ЦАО	53,0
ВАО	38,7
ЗелАО	21,4
СЗАО	15,7
СВАО	11,7
ЮВАО	11,6
ЗАО	4,0
ЮАО	0,8

* с учетом домов, находящихся в управлении семи акционированных ГУП ДЕЗ

Наибольшее число частных компаний  в ЦАО – 60, в САО – 51, в ВАО – 40, в ЗАО – 34.

Что касается районов города, то ситуация здесь такая же разноплановая. В 30 районах города (то есть в четверти всех районов) в управлении частных УК находится более половины жилищного фонда.  Так, в САО из 17 районов в 8-и  более половины фонда управляются частными УК; в ВАО – из 15 в 6-и; в ЦАО – из 10 в 4-х. При этом в 32 районах нет ни одной частной компании, в 21 районах действует всего по одной, а в 22 районах – по две частных УК.

Такая же  ситуация с загрузкой ГУП ДЕЗ. Во многих районах города в их управлении осталось 100% домов. В то же время не более 50 домов осталось в управлении ГУП ДЕЗ в 13 районах города: Аэропорт (2 дома), Бусиново (2),  Западное Дегунино (9), Восточный (11), Куркино (11), Басманный (13), Головинский (24), Свиблово (26), Тимирязевский (37), Красносельский (39), Арбат (42), Пресненский (45), Соколиная гора (50).

Подобная пестрая картина вряд ли может быть объяснена различием в социальных предпочтениях жителей разных районов Москвы. Трудно, например, понять, почему жители ЮВАО, дружно создавшие ТСЖ во всех домах, всего в каждом 10 из них высказались за частную управляющую кампанию, отдав предпочтение, в подавляющем большинстве, «старым, добрым» государственным ДЕЗам. В тоже время жители ЮАО вообще доверили частным УК лишь каждый сотый дом. А  жители САО и ЦАО  в своем большинстве выбрали именно частные управляющие компании.

И, тем более, за этой картиной невозможно различить действие какого либо, идущего сверху, руководящего координирующеого замысла. Подобное можно объяснить только одним: в суперцентрализованной, супербюрократизированной  системе, которую представляла собой  городская система, было потеряно управление в проведении одного из важнейших мероприятий – реформы ЖКХ. Конкретное осуществление содержания реформы было передано на уровень Префектур, и далее в целом ряде случаев на уровень Управ районов и местной муниципальной бюрократии. При сохранении лишь контроля за формальными показателями (типа числа зарегистрированных ТСЖ), и при полном обрыве всех механизмов обратных связей между чиновниками, толкающими «реформу», и жителями, в чьих интересах она должна проводиться.

То, что в супецентрализованной системе потеряно управление, не должно вызывать удивления. Это удел всех подобных систем. Все они рано или поздно приходят к этому. Об этом говорит весь опыт деятельности не только государственных, но и любых других сложных систем управления. И, тем не менее, поколения российских чиновников, продолжают свято верить в то, что только централизация позволяет сохранить управляемость.

2.3.4.2. Как появились новые частные управляющие компании

К сожалению, появление частных компаний на рынке управлению жилым фондом – это не результат развития рыночных отношений и свободной конкуренции, а преимущественно результат административной деятельности территориальных органов исполнительной власти.

Послесловие к программе приватизация ДЕЗов

Одним из способов появления новых частных управляющих компаний была приватизация ДЕЗов, порядок которой был определен постановлением Правительства Москвы от 06.11.2007 г. №966-ПП «О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2008-2010 гг.», в соответствии с которым реорганизации и последующей приватизации подлежали все ГУП ДЕЗ города.

Так, в САО подавляющее большинство частных компаний образовалась на базе бывших городских подрядных организаций  (РЭУ и ГРЭП) путем их приватизации. При этом нередко это те самые государственные организации, которые  были «выбраны жителями» при активной поддержки местной власти в 2006 году с нарушениями законодательства.

Однако приватизации ДЕЗов и других городских организаций в соответствии с Постановлением  966-ПП, начатая в ЮЗАО (где было акционировано всего семь ДЕЗ), приостановилась. Этому способствовало несколько причин.

Во-первых, приватизация ГУП ДЕЗ требует определенных бюджетных средств. Во-вторых, многие ДЕЗы имели (и имеют) большую кредиторскую задолженность и не подлежат приватизации в соответствии с действующим законодательством. Наконец, в третьих, территориальные органы власти многими нитями связаны с жилой застройкой: проведение выборов в органы власти, контакты с пользователями нежилых помещений, рекламодателями и др.,  контроль финансовых потоков в сфере ЖКХ. Поэтому акционирование ГУП ДЕЗ и последующая свободная продажа акций, появившихся на их месте ОАО опасна была разрывом этих связей и ослаблением влияния местной власти на жителей и предпринимателей, хозяйствующих в жилых домах.

Но, быть может, главной причиной было то, что местные чиновники и руководители государственных предприятий сферы ЖКХ, уже не хотели становиться руководителями коммерческих предприятий, 100% акций которых принадлежит городу. Они желали получить полный контроль над финансовыми потоками (и бюджетными и платежами жителей), обращающимися в сфере ЖКХ, в качестве владельцев независимых частных компаний.

Фальсификация и администрирование вместо конкуренции

Так начался новый этап переделки рынка управления жилым фондом, который не был предусмотрен никакими городскими программами и документами. Содержанием этого этапа заключалось в массовом создании и выводе на рынок новых частных управляющих компаний, не связанных с акционированием ГУПов. Большинство этих новых компаний создавались и выводились на рынок прямыми административными решениями чиновников с нарушением действующего законодательства и при полном игнорировании воли жителей. Эти новые частные организации «замещали» в организационном, хозяйственном и финансовом отношении нередко вполне благополучные ДЭЗы, которые в прямом смысле слова разорялись. В то время как в соответствии с ППМ № 966 от 16.11.2007 именно эти ДЕЗы путем акционирования должны были стать основой разгосударствления сферы ЖКХ.

Немало случаев, когда учредители частных УК выбирали их названия таким образом, чтобы жители путали их с действующими в районе ГУП ДЕЗ или РЭУ, для облегчения получения их голосов при решении выбора управляющей компании. Это такие  компании как ООО «ДЕЗ Пресненкого района», ООО «Дирекция Эксплуатации Зданий «Аэропорт», ООО УК Дирекция Эксплуатации зданий «Беговая», ООО «УК Дирекция Эксплуатации Зданий Головинский», ООО «Управляющая компания «ДЕЗ Богородское», ООО «Дирекция единого заказчика района Выхино»,  ОАО «РЭУ 18 района Восточное Измайлово», ОАО «Ремонтно-эксплуатационное управление №24 района Измайлово», ОАО «РЭУ 21 района Измайлово и другие подобные РЭУ.

Приведем два примера.

Согласно «Выписке из протокола заседания совместной комиссии управы,  ГУ ИС Бабушкинского  и ГУП ДЕЗ Бабушкинского района по приватизации государственного имущества города Москвы» от 17.12.2008 г. в связи «с невозможностью ГУП ДЕЗ в создавшихся условиях исполнять обязанности по договорам управления многоквартирными домами по всему муниципальному жилищному фонду Бабушкинского района», было предложено «уменьшить в установленном законом порядке количество домов, обслуживаемых Дирекцией». Комиссия приняла решение: «В условиях неопределенности организационно-правового статуса Дирекции и в связи с отсутствием законных оснований для долгосрочного занятия офисных площадей на основании договора аренды, либо контракта на право хозяйственного ведения, в целях надлежащего содержания общего имущества МКД в установленном Законом порядке провести общие собрания собственников помещений в муниципальных домах Бабушкинского района. Основным вопросом повестки дня вынести на голосование вопрос о переизбрании управляющей компании с предварительного согласия коммерческих организаций Бабушкинского района, оказывающих на территории услуги в сфере ЖКХ… Для чего ГУ ИС Бабушкинского района выступить инициатором собраний собственников по перевыбору управляющей организации в качестве представителя города Москвы».

Как происходило так называемое собрание «по переизбранию», в результате, которого вместо ГУП ДЭЗ  управляющей организацией дома 7, стр.4 по Осташковской ул. стало ООО «Согласие» (одна из подрядных организаций, работавших в районе), видно  из рассмотрения Уполномоченным жалобы жителей этого дома. В деле имеется три решения Бабушкинского районного суда г.Москвы и два определения судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда по вопросу признания недействительным решения общего собрания собственников многоквартирного дома о выборе  управляющей организации ООО «Согласие», вынесенные в период ноябрь 2009 г. – январь 2011 г. В итоге истцы-собственники помещений выиграли дело. Истцы в своей жалобе указывали, что один из инициаторов собрания, фигурирующий в уведомлении о проведении собрания, не знал, что является таковым, в собрании не участвовал, об итогах голосования не знал, протокол собрания не подписывал,  часть листов голосования датирована числами позднее срока завершения голосования, другая часть листов подписана лицами, не имеющими права голоса, некоторые из членов счетной комиссии не знали, что таковыми являются, наконец, на собрании не было необходимого кворума для принятия решений. В суде выступило 12 свидетелей, которые показали, что собрания не было, и лишь один указал, что во дворе было собрание пенсионеров, которых просили подписать договор управления, но никто не согласился. Характерно, что представители управы и ГУ ИС района участвовали во всех заседаниях суда и настойчиво убеждали суд в том, что собрание проходило в рамках закона. Когда же судья на последнем заседании суда, в котором участвовал представитель Уполномоченного, спросил главного инженера ООО «Согласие», где все-таки протокол общего собрания собственников помещений, ответственный работник фирмы, ни сколько не смущаясь, представил суду вышеуказанную выписку из протокола районной комиссии по приватизации государственного имущества города Москвы со словами: «Нам сказали управлять этим домом, мы и управляем». Ознакомившись с документом, судья возмущенно ответила: «Вы вообще соображаете, что мне даете?». В ходе данного заседания также выяснилось, что офис ООО «Согласие» располагается в помещении Государственного учреждения «Инженерная служба Бабушкинского района, используемом на основании  договора №8-а от 23.05.2008 г. о безвозмездном (?) пользовании. Причем в договоре указано, что управляющая компания пользуется помещением на основании «договора управления, заключенного по результатам  открытого конкурса по отбору управляющей организации, проведенного управой района». Однако никакого открытого конкурса, проводимого управой района, на самом деле не было. На вопрос представителя Уполномоченного представителю ГУ ИС района о наличии подобной привилегии в бесплатном пользовании государственным имуществом у других частных компаний был получен отрицательный ответ. А поддержка данной компании  обусловлена оказывается «желанием помочь молодой фирме». Таким способом «молодая фирма» административным решением получила в управление 23 дома.

Показательно, что районные власти отказали собственникам помещений решить спор досудебным порядком, несмотря на убедительные доказательства наличия нарушений закона, отказались они и от возвращения дома в управление ГУП ДЕЗ после вступления решения суда в законную силу, хотя у собственников помещений оставались на руках действующие договоры управления с ГУП ДЕЗ.  Первый заместитель префекта СВАО, отвечая жителям дома на их обращение на пейджер Мэра Москвы по вопросу управления домом ООО «Согласие», ссылается на неоднократные судебные разбирательства вопроса и пишет, что «установление истины (законности выбора управляющей организации) даже в судебном порядке – не такое простое дело». И далее: «В связи с вышеуказанным безосновательные и бездокументарные обвинения в коррумпированности и рейдерском захвате всех, кто каким-либо образом причастен к спорным правоотношениям, направленные Вами в адрес управы, ГУ ИС Бабушкинского района… не обоснованы. Одновременно сообщаем, что заявлений и жалоб в отношении неудовлетворительного качества обслуживания за указанный период (1,5 года) не поступало».

Другой пример  демонстрирует несколько отличный способ появления на рынке частных управляющих компаний, который не связан непосредственно с принятием топорных административных решений на уровне управы.

По такому сценарию развивались события в другом районе ЦАО – Басманный. Регистрируется новое юрлицо – ООО «Дом-мастер». Уже упоминавшийся директор ГУ ИС района вносит ООО «Дом-мастер» в реестр городских управляющих компаний.  Затем он (уже как председатель правления 75 ТСЖ) передает эти 75 домов в управление ООО «Дом мастер».

Однако, подобная схема работает, только если в доме создано «липовое» ТСЖ. В случае, если такого ТСЖ в доме нет, а передать его все же очень хочется, (поскольку на взгляд местных чиновников 75 домов – это маловато), используется схема, в которой  передача домом осуществлялась без создания ТСЖ на основании решения общего собрания собственников помещений с заключением множества договоров с собственниками отдельных квартир.

Вот как описывает этот процесс В.И. Бодрягин, живущий в  д.10/12  по ул. Басманный тупик,  в открытом письме лидеру партии «Единая Россия» Путину В.В. (опубликовано в №9 от  17.07.2010 г. районной газеты «Басманные вести»). Гражданин, регулярно оплачивая ЖКУ,  обнаруживает, что в едином платежном документе сменился ИНН управляющей организации. Выяснив, что это ООО «УК Дом-Мастер», гражданин обратился к генеральному директору компании, депутату муниципального собрания района Басманный Фокину В.Ю. с просьбой разъяснить, почему ни с ним, ни с его женой не заключен договор управления. В своем письме он обращал внимание на то, что все жители, кому он задавал вопрос о наличии такого договора, отвечали отрицательно. Однако ответа на это письмо от генерального директора фирмы не последовало. В ответе от 26.12.2008 г. ГУ ИС района Басманный говорится, что согласно протоколу общего собрания от 01.08.2007 г. в качестве управляющей домом организации была выбрана ООО УК «Дом-Мастер», однако, как замечает автор открытого письма, в это время данное юридическое лицо еще не было зарегистрировано. На неоднократные запросы гр. Бодрягина В.И., направляемые в адрес Фокина В.Ю. о предоставлении протокола счетной комиссии, а также копию договора управления с подписью хотя бы одного жителя дома ответа также не последовало.

Еще два  дома были переданы в управление «Дом-мастер» прямым административным решением. Согласно протоколу №14 совещания руководителя ГУ ИС Басманного района Шаталова А.В. с директорами управляющих компаний района от 25 ноября 2010 г. по вопросу эксплуатации шести многоквартирных домов «стороны пришли к соглашению, что с даты совещания три дома будет эксплуатировать ГУП ДЕЗ Басманного района, два дома  ООО УК «Дом-Мастер», один дом – ЗАО «ТКС». В этом решении важно не столько количество (всего-то шесть домов), а позиция районных чиновников которые посчитали, что уже можно отбросить фальшивые фиговые листочки в виде всяких протоколов собраний жителей, договоров с жителями и т.п.

В общем итоге по данным ЕРУ ООО УК «Дом мастер» из  общего количества 685 домов, имеющихся в районе, получила в управление 507 домов, (более 2 млн. кв.м жилья) в том числе 113 из них были переданы в соответствии с «решениями правлений ТСЖ».

И еще один пример. Центральный АО, район Пресня. Далее цитата из документа, составленного оперуполномоченным УЭБ ГУВД Москвы.

«Установлено, что с 05 декабря 2008 года по 09 марта 2009 года К. одновременно являлся директором ГУП «ДЭЗ» и генеральным директором ООО «ДЭЗ». 01 января 2009 года, по акту приема-передачи, К. передал как директор ГУП  «ДЭЗ» находившиеся в  управлении ГУПа 409 многоквартирных жилых домов (далее МКД) в управление ООО «ДЕЗ». Основанием для передачи послужили заключенные К. 01 января 2009, как генеральным директором ООО «ДЕЗ», договора управления МКД с собственниками жилья.

Выборочно опрошенные собственники жилья МКД (список  собственников) пояснили, что они не заключали и соответственно не подписывали с ООО «ДЭЗ», в том числе в лице К., договоров управления МКД. Какие либо очные и заочные голосования по этому поводу не проводились, решения о смене управляющей компании ГУП «ДЕЗ» на ООО «ДЕЗ» не принималось.

В результате действий К. с 01 января 2009 года бюджетное субсидирование и оплата коммунальных услуг были переведены их ГУП «ДЕЗ» в ООО «ДЕЗ», чем был нанесен существенный вред законным интересам ГУП «ДЕЗ и собственникам МКД».

Описанные выше схемы, широко применяемые в городе, к началу 2010 года и привели к значительному появлению новых управляющих компаний, которых видимо по аналогии с липовыми ТСЖ, также в народе прозвали «липовыми».       

Вопрос появления недобросовестных («липовых») частных управляющих компаний вместо акционирования ГУП ДЕЗ был озвучен на заседании Правительства Москвы 26.05.2010 г. по вопросу развития конкурентной среды в сфере управления многоквартирными домами  руководителем ДЖКХиБ  Цыбиным А.В. со ссылкой на ситуацию в районе Арбат. Докладчик отметил, что департамент в этом вопросе «активно взаимодействует с ГУВД по г. Москве и Прокуратурой города» и просил Мэра Москвы дать поручение главам управ районов о том, чтобы они несли персональную ответственность за ненадлежащий контроль за появлением недобросовестных управляющих компаний.

К сожалению, эти действия и предложения не дали никаких заметных результатов. В проекте постановления, который был представлен к заседанию Правительства Москвы»  записано, что 30% жилищного фонда находится в управлении частных компаний, однако в документе не приводится анализ, как эти компании получили дома в управление и как, собственно, ими управляют.

2.3.5. Общая схема «реформирования»

2.3.5.1. Общая схема

Таким образом, к началу 2010 года вполне проявился массовый характер общей схемы криминального передела рынка управления ЖКХ. Приведем еще раз ее основные этапы.

1.   Регистрация нового юридического лица и внесение его решением начальника ГУ ИС района в городской реестр управляющих компаний. С этого момента юридическое лицо становится частной управляющей компанией

2. Регистрация ТСЖ по фальсифицированным протоколам, зачастую без ведома жителей. Председателями правлений этих ТСЖ становятся, как правило, чиновники районного звена: сотрудники управ или ГУ ИС, часто руководители ГУ ИС.

3.      Передача единоличным решением  председателя правления (либо правления) ТСЖ , и  опять же без ведома жителей,  домов новой управляющей компании.
4.    Дополнительная передача  этой же управляющей компании домов,  где не созданы ТСЖ, которая производится (опять же, зачастую, без ведома жителей) с помощью фальсифицированных протоколов общих собраний жителей по выбору способа управления.

5. Уничтожение (при залитии, обрушении потолка, халатности грузчиков и т.д.) протоколов собраний с подписями жителей и другой фальсифицированной документации с составлением соответствующего акта.

6. «Перекодировка» коммунальных платежей, проводимая ГУ ИС района, после которой платежи жителей начинают поступать на счет новой управляющей компании.   
7. Подготовка ГУ ИС района материалов для заключения «Договора о предоставлении управляющей компании жилищных субсидий из бюджета города» и заключение указанного договора между ГУ ИС округа и управляющей компанией.

Таковы семь шагов к «жилищно-коммунальному счастью». После этого частная управляющая компания может самостоятельно, фактически бесконтрольно, без всяких конкурсов и тендеров заключать  договоры подряда с любой организацией (хоть с фирмой-однодневкой) на обслуживание жилья содержание территории, вывоз мусора, текущий ремонт и т. д.

Стоит еще раз отметить. Лишь п. 2 (массовое создание «липовых» ТСЖ) да еще носящий вспомогательный характер п. 5 (уничтожение документов) из приведенной выше схемы можно еще в какой-то мере объяснить бездумным стремлением чиновников выполнить разнарядку по созданию ТСЖ, утвержденную ППМ № 398 от мая 2007 года, боязнью дисциплинарных санкций за срыв задания. Но все остальное – это чистое «ноу-хау» чиновников в основном районного звена. Никаким документом Правительства Москвы не предусматривалось создание и вывод на рынок частных управляющих компаний подобным образом. И то, что подобный, «спонтанный», процесс получил такое широкое распространение, и вместе с тем крайне неравномерные его  результаты в разных административных округах и районах города - это еще раз свидетельствует о том, что в городской системе было потеряно управление.

Главным в этой схеме было демонстративное и циничное удаление жителей из процессов контроля на всех этапах ее реализации.

Необходимо, правда, оценить описанный процесс и еще с одной точки зрения. Дело в том, что п. п. 2 и 4 указанной схемы, взятые сами по себе, образуют состав преступления, предусмотренного п. 3 ст. 327 УК РФ (использование заведомо подложного документа), а в сочетании с п.п. 6 и/или 7 при установлении единого замысла (умысла) могут образовать состав преступления, предусмотренного п.4 ст. 159 УК РФ (мошенничество в особо крупном размере, совершенное организованной группой).

И еще одно добавление. Как среди чиновников и сотрудников правоохранительных органов (достаточно часто), так и среди жителей (много реже) встречаются те, кто уверен, что «новые управленцы» вступают в криминальные контакты с чиновниками, фальсифицируют документы, ходят под уголовными статьями – только для того, чтобы как можно лучше выполнить работы по обслуживанию жилого фонда и как можно полнее удовлетворить пожелания жителей.

2.3.5.2. Пример конкретной реализации  общей схемы. Уроки Арбата.

Приведенная в предыдущем разделе общая схема при достаточно согласованной работе чиновников разных уровней требует для своей реализации не так уж много времени.

В связи с многочисленными коллективными жалобами жителей района Арбат Уполномоченным достаточно детально изучен сюжет передачи управления от ГУП ДЕЗ района Арбат к  ООО «УК Арбат».

Ничего существенно отличающегося от описанной общей схемы. Создание нового юрлица ООО УК «Арбат», регистрация его в реестре управляющих компаний, создание «липовых ТСЖ» в 27 домах, передача их в управление ООО УК «Арбат», передача в управление той же компании еще 67 домов в соответствии с «протоколами общих собраний собственников по выбору способа управления», «залитие» помещений, в связи с чем, якобы пришли в негодность все документы с «подписями жителей», перекодировка платежей, заключение договора с ГУ ИС ЦАО о получении бюджетных субсидий… .

А что при этом происходило с ГУП ДЕЗ Арбат?  В 2008 году у ГУП ДЕЗ в управлении находилось 168 жилых домов в соответствии с решениями общих собраний собственников помещений, прошедших в 2006-2007 годах. Тогда же жителями были заключены с ГУП ДЕЗ Арбат договора управления. Предприятие было в финансовом отношении вполне успешным, чистые активы за 2008 год составили  2327 тыс. рублей, что позволяло рассматривать вопрос его акционирования положительно. Однако всего за последующие три месяца 2009 года (январь - март)  по описанным выше схемам, 123 дома были переданы местными чиновниками частным управляющим компаниям (в том числе 97 домов -  ООО «УК Арбат»). 

Кроме вывода жилых домов из управления ГУП ДЕЗ Арбат, в отношении него управой Арбат принимается целый ряд  административных решений, имеющих своим результатом полную потерю им не только конкурентноспособности, но и просто работоспособности.

Получив в свое управления дома ГУП ДЕЗ, ООО «УК Арбат» заняла и  его нежилые помещения, переданные ГУ ИС района, опять-таки без всяких правовых оснований, даже без договора безвозмездного пользования в соответствии с якобы, итогами открытого конкурса как это имело место в Бабушкинском районе.

В итоге за несколько месяцев успешное, по крайней мере, в финансовом отношении, предприятие ГУП ДЕЗ Арбат было фактически превращено в банкрота: чистые активы составили отрицательную величину в размере почти пяти миллионов рублей. И как следствие, 08.02.2010 балансовая комиссия управы района Арбат в своем протоколе записала: «Данная ситуация сложилась из-за передачи домов в управление другим управляющим организациям»,  поэтому комиссия решила «считать целесообразным ликвидировать данное предприятие».

При всей внешней аналогии схемы передела рынка управления жильем в районах Арбат и Басманный, между ними имеется одно существенное различие. В районе Басманный разногласия между дирекцией ГУП ДЕЗ и руководством ООО Дом-мастер» принимали порой характер открытого противостояния, вплоть до необходимости вмешательства милиции. В то же время, хотя за период с 2007 по 2010 годы в районе «Арбат» сменилось 3 главы управы, 4 директора ГУ ИС, 4 директора ГУП ДЕЗ,  реализация процесса передела шла без особых разногласий между  чиновниками различных районных организаций. 

И только последовательная, принципиальная позиция группы жителей Арбата заставила, в конце концов, обратить на происходящее внимание правоохранительных органов. В течение трех лет жители написали несколько десятков обращений с приложением документов в самые разные инстанции вплоть до Генеральной Прокуратуры. Более двух лет они получали в ответ одни отписки, порой буквально анекдотического содержания. Их анализ занял бы слишком много места. Ситуация изменилась (и то не сразу) лишь в конце лета 2010 года. И это позволяет дополнить хронологию событий, приведенную выше в  данном разделе еще несколькими пунктами.

Сентябрь 2010: Принято постановление о возбуждении уголовного дела факту преступления, предусмотренного п.4 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное организованной группой либо в крупном размере), в отношении неустановленных руководящих лиц ООО «УК Арбат» по факту хищения бюджетных средств и средств жителей. Следствие принято к производству СУ по ЦАО СК ГУВД г. Москвы.

30 декабря 2010: Следователь, ведущий дело, принимает постановление о приостановке следствия на основании п.1, ст. 208 УПК РФ  (лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено).

20 февраля 2011:  Зам. начальника ГСУ ГУВД    принимает постановление о возобновлении производства по делу. Постановление содержит несколько десятков следственных мероприятий, которые должны быть проведены после возобновления следствия.

17 марта 2011: После встречи с Зам. начальника ГСУ ГУВД группы жителей Арбата       принимается решение о передаче дела из ведения СУ по ЦАО в ведение ГСУ ГУВД .

30 марта 2011:   Силами ГСУ ГУВД при оперативной поддержке ФСБ в рамках уголовного дела проводятся обыски и выемка документов в Префектуре ЦАО, Управах районов Арбат и Басманный, ГУ ИС районов Арбат и Басманный, ГУ ИС ЦАО и других организациях.

21 апреля 2011: Распоряжением мэра Москвы уволена Е. Васина, которая занимала должность Первого заместителя префекта ЦАО по городскому хозяйству с декабря 2005 по ноябрь 2009 и вновь с ноября 2010 года.                 

17 июня 2011: Генеральному директору ООО «Управляющая компания Арбат» Митрофанову И.И. предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренных ч.4 ст.160 УК РФ (хищение бюджетных денежных средств в особо крупном размере).

2.4. Планы по созданию ТСЖ на 2010-2014 годы

И тем не менее, несмотря на многочисленные обращения граждан в органы власти города и федеральные органы власти и правоохранительные органы по вопросам нарушений законодательства при создании ТСЖ, а также на многочисленные публикации в печатных и электронных СМИ, московские власти были в целом удовлетворены ходом работ по созданию ТСЖ в городе. В ноябре 2009 г. в районных газетах и газете Правительства Москвы «Тверская, 13» появилось интервью П.П. Бирюкова под названием «ТСЖ без «липы». Вот несколько выдержек их интервью: «..выявленные случаи ( нарушений) можно сравнить с ложкой дегтя в бочке меда», «были допущены различные нарушения, выявлено около полутора тысяч, в то же время в городе создано и успешно действует около 12 тысяч настоящих ТСЖ». Откуда взялись эти 12 тыс. успешно работающих ТСЖ, если до начала 2007 года в городе было всего около 2 тыс. ТСЖ и за последние три года создано чуть более 6 тыс, не ясно. За 16 лет с момента появления в городе первых жилищных товариществ и почти за 70 лет после появления  первых жилищных кооперативов в Москве не проводилось ни одного серьезного исследования о положении в жилищном самоуправлении. Поэтому, сказать  сколько сегодня успешных ТСЖ или ЖСК не может никто. Сегодня даже не определено понятие «успешности» применительно к жилищному товариществу.

Несмотря ни на что, к концу 2009 года в Правительстве Москвы было принято решение о продолжении «реформы» на 2010-2014 годы с целью завершить создание ТСЖ практически во всех многоквартирных домах.

С этой целью был подготовлен проект постановления Правительства Москвы «О дальнейших мерах по поддержке товариществ собственников жилья». Предельно  краткий (на 1,5 страницы) для поставленной задачи текст документа содержал только два предложения, не очень внятное упоминание лишь двух больших проблем, возникшие при выполнении программы: «Созданные ТСЖ при осуществлении своих прав по управлению многоквартирными домами сталкиваются с организационными затруднениями, происходящими на фоне недостаточного опыта и профессиональных знаний у председателей ТСЖ, необходимого для самостоятельного ведения дел по управлению многоквартирными домами. При этом недостаточность полной и достоверной информации о ТСЖ, как эффективном способе управления многоквартирными домами, вызывает большое количество обращений граждан в органы власти всех уровней».

То есть, речь шла о недостаточном количестве профессионально подготовленных председателей ТСЖ, подавляющим большинством которых, как упоминалось, становились чиновники управ и ГУ ИС и недостаточной информационно-разъяснительной работе о преимуществах ТСЖ, которая была поручена тем же чиновникам. Однако разрешение этих проблем не нашло своего отражения в постановляющей части проекта документа. Указанные (но далеко не исчерпывающие) проблемы лишь констатировались. Постановляющая же часть документа касалась утверждения нового плана по созданию ТСЖ в разрезе административных округов по годам до 2014 года.

Проектом плана предусматривалось в дополнение к ТСЖ, созданным в 9845 многоквартирных домах в 2007-2009 годах, за последующие пять лет организовать ТСЖ еще в 11782 домах. Таким образом, за неполных восемь лет ТСЖ должны были появиться в 21727 многоквартирных домах, а с учетом 2000 ТСЖ и 2300 ТСК и ЖК, созданных  до начала реализации городской программы, жилищные товарищества были бы в более чем 26 тыс. многоквартирных домов города.
Проект постановления был полностью готов и согласован всеми членами правительства Москвы и направлен на подпись  Мэру в первых числах  февраля 2010 года

2.5. Заключение

Реформа управления многоквартирными домами (а фактически жилым фондом города) 2007 – 2010 годов не выполнила своих основных целей. Более того, задуманная с целью вовлечения жителей в процесс управления жилым фондом, сокращения их расходов и улучшения качества обслуживания жилого фонда, она привела к прямо противоположным результатам.

Фактически, она была проведена в интересах муниципальной бюрократии. Ее результатами стали криминальный передел сферы управления жилищным фондом города и еще большее сокращение  возможности жителей принимать участие в решении вопросов, связанных с содержанием своего жилья. 

Раздел 3.  «Работа над ошибками» (2010-2011)

За первые несколько месяцев после вступления в должность (октябрь 2009 – январь 2010) Уполномоченный получил несколько десятков обращений  по вопросу проходящей в городе реформы ЖКХ. Об этом же говорили на встречах журналисты,  и граждане на личных приемах, и даже работники аппарата мэрии. От них и поступила информация о том, что проект нового постановления Правительства, предусматривающий дальнейшее продолжение реформы еще на пять лет полностью согласован и направлен на подпись Мэру Москвы Ю.М. Лужкову. В начале февраля  состоялась  встреча, на которой Уполномоченный передал Мэру обращение с изложением своей позиции. Сделав на письме отметку «Весьма важно», Мэр дал поручение первому заместителю, руководителю Аппарата Мэра и Правительства Москвы Лукьянчикову А.В. остановить выпуск документа, а руководителю Департамента ЖПиЖФ Сапрыкину П.В. и Руководителю Комплекса городского хозяйства Москвы Бирюкову П.П. подготовить расширенное совещание у Мэра  и рассмотрение вопроса на заседании Правительства.

Выпуск документа был задержан, и в последствии к нему никто не обращался, однако, ни расширенного совещания у Мэра, ни заседания Правительства по этому вопросу так и не состоялось. Тем не менее, именно с этого момента начался продолжающийся и до сего дня процесс, который можно условно назвать «работа над ошибками».

3.1 Реакция городских структур

3.1.1. Реакция ДЖКХиБ

В порядке подготовки  совещания у мэра и рассмотрения вопроса на заседании правительства Департаментом ЖКХиБ были даны задания окружным ГУ ИС начать проверку документов по созданным в 2009 году ТСЖ, в общей сложности по 12-ти показателям нарушений. При выявлении нарушений необходимо было принять меры к их  устранению. К основным из нарушений, приведенных в списке, можно отнести:

- член правления или ревизионной комиссии ТСЖ оказался умершим до даты его голосования;

- участие в правлении или ревизионной комиссии сотрудников управы или ГУП ДЕЗ района;

- отсутствуют  документы по созданию ТСЖ;

- судом принято решение о недействительности решения общего собрания по созданию ТСЖ;

- после создания ТСЖ сотрудником ГУ ИС, являющимся председателем правления ТСЖ, заключен договор управления домом с новой управляющей организацией.

Надо отметить, что в списке из 12-ти нарушений отсутствовало важнейшее требование о выявлении фактов подлога при регистрации ТСЖ, которые и послужили основным содержанием многочисленных жалоб жителей. Но принципиальными недостатками избранной методики «работы над ошибками» было то, что, во-первых,  работа по проверке  проводилась без участия самих собственников, а, во-вторых, эта работа поручалась ГУ ИС округов, которые в свою очередь, перепоручали ее ГУ ИС районов. Таким образом, к тому огромному объему полномочий, которые эти организации получили в рамках проводимой с 2007 года реформы ЖКХ, и которыми они активно воспользовались (достаточно напомнить о начальниках ГУ ИС, которые возглавили по нескольку десятков ТСЖ), добавились  еще и полномочия по  контролю за этой, свой же деятельностью.

Это и определило общий характер работы по устранению недостатков. Она превратилась в очередную бюрократическую кампанию с поручениями, комиссиями, справками о выполнении поручений, новыми поручениями и т.д. Причем соответствующий настрой всей этой работе был задан городскими руководителями. Уже в апреле 2010 в официальном протоколе по итогам совещания у П.П. Бирюкова было отмечено, что конфликтные ситуации имеются не более чем в 3% многоквартирных домов, где были созданы ТСЖ. Эта же цифра (3% нарушений при создании ТСЖ) была названа Мэром Москвы в очередной передаче  на ТВЦ «Лицом к городу».

К упомянутому совещанию была подготовлена обширная справка  о количестве тех или иных нарушений по разным административным округам, подготовленная специалистами Департамента ЖКХиБ по данным проверки, проведенной работниками ГУ ИС округов на основе документов общих собраний по созданию ТСЖ (прилагается). Согласно справке были проверены документы по  3423 домам, в которых были созданы 1942 ТСЖ в течение всего 2009 года. В документах по 943 ТСЖ (1821 дом) нарушения не выявлены. Документация по созданию 999 ТСЖ (1602 дома) требует приведения в соответствие с действующим законодательством. Значительная часть нарушений носит существенный, неустранимый характер: частично или полностью отсутствуют документы по 465 ТСЖ (685 домов), отсутствуют подтверждения уведомлений о проведении собраний по 640 ТСЖ (1167 домов).

Таким образом, различные нарушения законодательства при создании ТСЖ были выявлены в половине проверенных комплектов документов, при этом в более четверти из них нарушения носили существенный, неустранимый характер. На самом деле нарушений существенно больше. Примерную цифру нарушений руководитель Департамента ЖКХиБ Цыбин А.В. назвал на заседании Правительства Москвы 26.05.2010 г., отвечая на вопрос депутата Мосгордумы Стебенковой Л.В.: «…по вине ГУ ИСов, наверное, это 2/3, там, где действительно без желания жильцов было создано, порядка 2/3 случаев».

Цифра 3% - это количество жалоб граждан из многоквартирных домов, где были созданы ТСЖ, за период 2009 года, поступивших только в Департамент ЖКХиБ. Однако в префектуры административных округов таких жалоб поступило за период 2007-2009 годы 1379  или 16% от всех домов с созданными ТСЖ. Намного больше жалоб поступило в управы и ГУ ИС районов. Люди также писали в органы внутренних дел, прокуратуру, депутатам разных уровней, в федеральные органы. Однако и до сих пор жители многих домов, где созданы ТСЖ, не знают о появившихся без их ведома товариществах, а узнавая, продолжают писать жалобы и обращаются в суд.

При Департаменте ЖКХиБ в соответствии с поручением Мэра Москвы от 19.04.2010г. была создана Комиссия по проведению проверок соблюдения законодательства при создании и деятельности ТСЖ в городе Москве, эффективность работы которой оказалась крайне низкой. Так в протоколе заседания комиссии от  30.07.2010 г.  указывалось на отсутствие на заседании без обоснованных причин  заместителей префектов восьми АО. Об этом же говорилось в письме руководителя Департамента ЖКХиБ ЦыбинаА.В. от 23.08.2010 г. №05-04-1370/0 Мэру Москвы. В Письме также отмечались крайне низкие результаты работы по устранению нарушений в ЦАО и СЗАО.

Приведу лишь один пример бюрократической волокиты с устранением нарушений при создании двух ТСЖ в районе Митино в хронологической последовательности развития событий:

- 25.11.2009 г. в период проведения общих собраний собственников помещений в 23-х многоквартирных домах (дома по ул. Генерала Белобородова, Уваровскому и Волоцкому переулкам) по созданию ТСЖ «8-й микрорайон Митино» в связи с коллективными жалобами граждан к Мэру Москвы и в Департамент ЖКХиБ в Департаменте было проведено совещание, на котором было принято решение о приостановке проведения собрания для проведения встреч руководства управы района Митино и жителями для обсуждения проекта Устава ТСЖ и формировании легитимного правления ТСЖ из числа собственников помещений от каждого дома. Принятые на совещании решения реализованы не были. ТСЖ было зарегистрировано. В итоге в правление ТСЖ вошли четыре человека: работник ГУ ИС и 3 сотрудника ГУП ДЕЗ, являющиеся собственниками квартир в 2-х домах. Представителей частных собственников помещений от 21 дома в правлении не оказалось. В ревизионную комиссию ТСЖ попал главный бухгалтер ГУП ДЕЗ, и договор управления ТСЖ заключило с ГУП ДЕЗ;

- 26.08.2010 г. в связи с повторной коллективной жалобой жителей, вновь прошло совещание в Департаменте ЖКХиБ. На совещании было признано, что создание ТСЖ, в выборные органы которого попали сотрудники ГУП ДЕЗ, с заключением договора управления с ГУП ДЕЗ, «создало почву для коррупционных проявлений. В Уставе ТСЖ не предусмотрена возможность выхода одного дома из объединения домов, что нарушает принцип свободного волеизъявления граждан-собственников помещений». Префектуре СЗАО было рекомендовано в 2-х недельный срок устранить выявленные нарушения и провести служебную проверку по факту непринятия мер по недопущению создания  ТСЖ управой и ГУ ИС района, представитель которого был инициатором создания данного ТСЖ;

-  10.09.2010 г. в связи с невыполнением решений совещаний, проведенных в Департаменте ЖКХиБ, и новыми обращениями граждан Уполномоченный направил письмо Бирюкову П.П. с предложением дать поручение ГУ ИС района Митино подать иски в суд о ликвидации ТСЖ «8-й микрорайон Митино» и ТСЖ «Наше Митино», организованное по аналогичной схеме, но уже в 61 доме и зарегистрированное 19 января 2009 года. Характерно, что в ТСЖ «Наше Митино» вошли 4 дома,  объединенные в ТСЖ «12-й микрорайон Митино» 26 декабря 2008 г. То есть сотрудников ГУ ИС и Управы района не смутило еще одно грубое нарушение закона, а именно: создание в четырех домах по два  ТСЖ.  Учредителями ТСЖ «Наше Митино» стали три руководящих сотрудника ГУП ДЕЗ: главный инженер, заместитель главного бухгалтера и начальник планово-экономического отдела. При этом только начальник ПЭО является собственников помещений в объединенных домах. Договор управления  правление ТСЖ  «Наше Митино» опять-таки заключило с ГУП ДЕЗ района Митино;

- 18.10.2010 г.  получен ответ на письмо Уполномоченного, в котором Бирюков П.П. пишет о том, что в отношении ТСЖ «8-й микрорайон Митино и ТСЖ «Наше Митино» «принято решение о подготовке судебных исков с целью их ликвидации»;

- 24.02.2011 г. Бирюков П.П. сообщил Уполномоченному, что соответствующие исковые судебные заявления о ликвидации ТСЖ поданы и судебные заседания назначены на 28.02. и  03.03.2011 г.;

-  09.03.2011 г. на вопрос работника аппарата Уполномоченного юристу ГУ ИС района Митино о результатах рассмотрения судебных исков  был получен ответ о переносе слушаний в суде на месяц. При этом юрист указал, что в суд исковое заявление о ликвидации ТСЖ подали и частные собственники домов, поэтому в суде дела по иску ГУ ИС и жителей были объединены в одно дело.

Как видно на этом примере, территориальные органы власти СЗАО и района Митино вышли на устранение нарушений только через 1,5 года после первичных жалоб жителей, однако до сих пор вопрос окончательно не решен. Описанный пример также красноречиво показывает, на какие ухищрения идут местные власти, чтобы сохранить управление жилищным фондом под своим контролем.

О том, какие меры принимают префектуры административных округов по устранению нарушений, говорится в письме Цыбина А.В. Уполномоченному от 19.08.2010 № 05-04-5684/0. Это:

- активизация информационно-разъяснительной работы с использованием всех информационных ресурсов;

- адресная информационная работа с жителями домов с разъяснением преимуществ ТСЖ;

- проведение информационных собраний с жителями с участием представителей префектур и управ районов;

- проведение общих собраний по подтверждению легитимности созданных ТСЖ, по перевыборам председателей и членов правлений ТСЖ, а также ревизионных комиссий из числа жителей-собственников помещений;

- оказание содействия созданным ТСЖ в организации их деятельности по управлению домами.

Как видно,  основным способом борьбы с нарушениями, было признано проведение новых повторных собраний уже при наличии достаточного кворума для принятия легитимных  решений, при проведении масштабной адресной информационной работы.

В целом, вызывает сомнение правомерность повторных собраний для подтверждения легитимности первичных.  Если при проведении первичных собраний были допущены существенные неустранимые нарушения закона, то  созданные при этом ТСЖ необходимо ликвидировать. Замена на новом собрании членов и председателей правлений из числа работников ГУ ИС районов (а также работников управ и ГУП ДЕЗ) на частных собственников помещений не вводит ситуацию в правовое русло. Во-первых, деятельность такого «обновленного» ТСЖ впоследствии может быть признана в суде недействительной, а само ТСЖ ликвидировано,  если выяснится, что документы «первичного» собрания собственников помещений по созданию ТСЖ были фальсифицированы (что, как правило, и имело место). Во-вторых, переизбранные руководители ТСЖ из числа собственников становятся в этом случае заложниками тех решений, которые принимались прежним руководством. И не исключена вероятность, что через какое-то время жители могут столкнуться с очень неприятными «сюрпризами».

Тем не менее, за 9 месяцев 2010 года из 3521 ТСЖ, в которых председателями правлений были избраны работники ГУ ИС, только в 961 ТСЖ удалось провести их перевыборы, заменив жителями-собственниками. Да и то, как отмечалось выше, нельзя гарантировать, что такие перевыборы не стали очередным нарушением закона.

Согласно справке, подготовленной к совещанию у Бирюкова П.П. 09.11.2010 по вопросу исполнения поручений Мэра Москвы об устранении нарушений при создании и организации деятельности ТСЖ средний процент устранения нарушений по данным округов составил 76% (копия прилагается). При этом ЦАО и ЮАО показали устранение 100% нарушений, еще три округа (ЗелАО, ЮЗАО, ВАО) – более 90%, два округа  (ЗАО и ЮВАО) – более 80%. Последние три позиции заняли СВАО -66%, САО-38% и СЗАО -6%.

Эти данные проверил Департамент ЖКХиБ, который показал разительное несоответствие представленных префектурами данных реальному положению. Так в ЦАО вместо 100%  устраненных нарушений оказалось 0%, в СВАО вместо 66%- 5%. В ЮАО вместо 100% - 65%, в ЮЗАО вместо 95%-41%, в ЗАО вместо 85%-22%, в ЗелАО вместо 92%- 57%.

Наиболее объективные данные по устранению нарушений представили только два округа САО (вместо 38%-36%) и ВАО (вместо 92%-91%). То есть, фактически  средний процент устранения нарушений по городу составил не 76, а всего 41%. И то, если, учитывая вышеизложенное, согласиться считать проводимые меры действительно устранением нарушений закона.

Вместе с тем, вызывают сомнение и эти цифры, поскольку Департамент ЖКХиБ опять-таки проверял представленные префектурами документы и, конечно, не мог проверить фактическое проведение всех мероприятий. Кроме того, представляется явно недостаточным объем информационной работы, проведенной в 2010 году с целью побуждения собственников помещений к проведению новых собраний. За год число публикаций в окружных и районных газетах и выступлений на телевидении, как отмечается в справке, составило 1015, Внешне большая цифра, но если, ее разбить на 125 районов города и на 12 месяцев в году, то в среднем мы получим по одному материалу в месяц на район. Не будем здесь останавливаться на объеме и качестве этого материала. 

Явно недостаточно было проведено также адресных информационных собраний и встреч руководства управ районов и префектур АО с жителями с целью разрешения конфликтных ситуаций по созданным ТСЖ. Как следует из письма руководителя Департамента ЖКХиБ Цыбина А.В. от 1.10.2010 № 05-04-1307/0 временно исполняющему обязанности Мэра Москвы Ресину В.И. за 9 месяцев всего было проведено 1143 такие тематические встречи. Учитывая, что нарушения были обнаружены по 1602 домам, то получается, что всего по одной встрече удалось провести лишь в 2/3 домов, где при создании ТСЖ  были нарушения. Если же рассматривать ситуацию в конкретных административных округах, то фактическое положение дел с проведением встреч еще хуже. В одних округах встреч было относительно много (ЮАО-353, СВАО-275, ЮЗАО-106, ВАО-102, ЗелАО-90), а в других заметно меньше (СЗАО—17, САО-25, ЦАО-45, ЮВАО-69).

Даже такие ответственные мероприятия, как коллегии префектур административных округов по вопросу устранения нарушений не  были проведены в соответствии с ранее данными поручениями к установленным срокам в 4-х административных округах  (САО, ЮАО, ЗАО, ЗелАО).

Позиция Уполномоченного по итогам проводимой работы по устранению нарушений при создании ТСЖ,  приведена в его письме и.о. мэра Москвы   Ресину В.И. от 19.10.2010 № УПЧ -10/2-05-3260 в котором, в частности, говорится «Департамент и подчиненные ему в этой части городские структуры не имеют возможности существенным образом влиять на деятельность управ районов и префектур административных округов, которые порой ставят в этой работе собственные конечные цели (например, создание «липовых» ТСЖ для заключения договоров с аффилированными управляющими и подрядными организациями без ведома жителей)». И далее: «Нельзя допустить, чтобы работа по эксплуатации жилья в городе переходила в руки людей, получивших это право на основе махинаций и фальсификаций, цинично игнорируя волю жителей», Уполномоченный настаивал на проведении намеченного расширенного совещания у Мэра Москвы по проблемам ТСЖ.

Однако Ресин В.И. не успел провести совещание в связи с назначением нового Мэра Москвы Собянина С.С. При вступлении в должность новый Мэр неоднократно обращал внимание на то, что во время его многочисленных встреч с жителями, политическими партиями, депутатами, общественными организациями вопросы, связанные с ситуацией вокруг ТСЖ, задавались ему наиболее часто. В связи с чем, вступив в должность, он в числе первых указаний достаточно оперативно дал поручение об устранении в кратчайшие сроки всех нарушений закона в сфере ЖКХ.  В целях выполнения поручения Комплексом городского хозяйства Москвы был разработан и 25.10.2010 Бирюковым П.П. утвержден «План мероприятий по устранению нарушений в сфере управления многоквартирными домами, создания и организации деятельности ТСЖ, определенных в  в ходе встреч с общественными и общественно-политическими организациями Мэра Москвы». План содержал 14 позиций, которые предусматривали:

- проведение встреч глав управ районов и заместителей префектов по ЖКХ с жителями домов, «по которым имеются конфликтные ситуации, негативные публикации в прессе и судебные процедуры»;

- проведение встреч глав управ районов с председателями правлений ТСЖ с рассмотрением проблемных вопросов;

- после обобщения проблемных вопросов, выявленных в ходе встреч, провести открытые коллегии префектур с участием председателей ТСЖ и инициативных групп жителей;
- организовать постоянно действующие окружные конфликтные комиссии;

- организовать оказание практической помощи ТСЖ по проблемным вопросам;

- организовать мониторинг конфликтных ситуаций в ТСЖ;

- провести служебные проверки по конфликтным ситуациям и принять меры в отношении должностных лиц, допустивших нарушения;

- провести собрания в домах, где ТСЖ созданы застройщиком, по вопросам смены правлений и управляющих организаций;

- провести отчетные общие собрания и собрания членов ТСЖ по вопросам корректировки договоров с управляющими и ресурсоснабжающими организациями;

- четыре мероприятия по расширению информационно-разъяснительной работы и обучения председателей ТСЖ, ЖСК и инициативных групп жителей;

- завершить внесение в Мосгордуму проекта закона об участии собственников и управляющих компаний в капитальном ремонте жилых домов.

Подавляющую часть мероприятий Плана нужно было завершить к 15.12. 2010 г., то есть исполнителям на выполнение всех работ отводилось чуть более полутора месяцев. Учитывая, что на устранение (и то условно-формальное) примерно половины нарушений территориальным органам власти понадобилось почти 8 месяцев, устранить оставшиеся нарушения за 1,5 месяца было весьма проблематично. Однако,  в самом плане фактически и не было конкретных мероприятий и заданий по устранению нарушений, а лишь ставилась задача выявлять проблемы, обсуждать их с собственниками, мониторить и обобщать проблемы. При этом под проблемами имелись в виду только так или иначе проявленные конфликты: в жалобах жителей, в СМИ и в судебных органах. Однако хорошо известно, что малоактивных  жителей в многоквартирных домах  минимум на два порядка больше, чем активных. Поэтому и не проявленных конфликтов намного больше, чем проявленных. То есть, таких, где жители узнали о нарушениях при создании ТСЖ, но не решились написать жалобу или, написав один раз в управу района и получив отписку, не стали писать в вышестоящие органы. Еще больше других домов, где жители до сих пор не знают о созданных в них ТСЖ. Однако все такие дома остались в стороне  от мероприятий Плана.

28.10.2010 состоялось совещание в Мэрии Москвы под председательством Цыбина А.В. по выполнению вышеуказанного Плана мероприятий. В официальном протоколе совещания по вопросу устранения нарушений закона при создании ТСЖ, в частности, отмечается, что «В целом работа в округах системно не поставлена и ведется на низком уровне». Выступающие на совещании заместители префектов по ЖКХ откровенно не понимали, что от них требуется и в каком виде им необходимо предоставлять отчеты по выполнению Плана. Поднимался также вопрос о проблеме финансирования проведения повторных общих собраний жителей, а также отсутствии стимулов для побуждения собственников к участию таких в собраниях. Поручения, данные по итогам совещания, фактически повторяли соответствующие пункты Плана мероприятий.

Окончательный доклад П.П. Бирюкова  Мэру Москвы был направлен 15.12.2010 №4-19-19848/0. В докладе отмечается, что нарушения устранены в среднем по городу на 65%. При этом лучше обстоят дела в ВАО – 91% (цифра не изменилась за последние 1,5 месяца),  ЮВАО – 86% (было 63%), ЗелАО -86% (57%). Хуже положение в ЦАО -27% (было 0%) и ЮАО -65% (цифра осталась такой же, как и на 09.11.2010 г.).

Как видно, за полтора месяца в ряде административных округов процент устраненных нарушений не изменился, а в других несколько подрос. Однако сам по себе процентный показатель ничего не говорит о том, что конкретно было сделано, какие нарушения и как были устранены. Не случайно не приводится адресный список домов, где были проведены легитимные общие собрания по смене состава правления ТСЖ и подтверждение решений прежних собраний по созданию ТСЖ.

Важно отметить, что в отчете фигурирует цифра 1676 домов, где были выявлены нарушения, и процент их устранения берется по округам именно от этой цифры. Однако стоит напомнить, что это лишь те дома, в которых ТСЖ были созданы в 2009 году, то есть в отчете речь идет только о трети всех домов, в которых ТСЖ были созданы за три года. Судя же по отчету, получается, что нарушений закона при создании ТСЖ в 2007 и 2008 годах вообще не было. О полутора тысячах ТСЖ, созданных с нарушением закона говорит и руководитель Департамента ЖКХиБ Андрей Цыбин на пресс-конференции, информацию о которой поместила «Российская газета» от 05.03.2011 г. №47 в заметке «Работа над ошибками».  Однако это не так, поскольку граждане в этот период писали и жалобы, и обращались в суд с исками о признании недействительными решений общих собраний.

В конце декабря 2010 года под председательством П.П. Бирюкова были проведены открытые коллегии префектур АО с приглашением представителей  ТСЖ (в среднем по 500 человек). В докладе отмечается, что указанные коллегии «в  целом…обеспечили позитивное отношение жителей к конструктивному взаимодействию с территориальными органами исполнительной власти». Однако коренного изменения ситуации эти коллегии не вызвали.

К докладу прилагался новый «План мероприятий по устранению административных барьеров и наведению порядка в сфере создания и организации деятельности объединений собственников жилья, определенных по результатам проведения: встреч с жителями, объединенными в ТСЖ; председателями ТСЖ и расширенных коллегий в административных округах», утвержденный 17.12.2010 Бирюковым П.П.

На докладе стоит виза Мэра Москвы Собянина С.С., но нет никакой резолюции. Поэтому не ясно, одобрил этот план Мэр Москвы, или всего лишь принял к сведению.
Анализ нового Плана мероприятий, рассчитанного на шесть месяцев 2011 г., говорит о том, что это своего рода краткосрочная весьма насыщенная задачами, однако не комплексная и не увязанная в систему городская программа поддержки ТСЖ, многие положения которой повторяют соответствующие и неоднократно переписываемые на протяжении нескольких лет из одного распорядительного документа в другой, но невыполняемые, поручения (например, по решению проблемы нежилых помещений). Целый ряд пунктов неконкретны. Например, в п.6 говорится о необходимости «провести мероприятия, направленные на возврат подвальных и чердачных помещений, оформленных в собственность города Москвы, в общую долевую собственность, с этой целью…провести совместно с соответствующими ТСЖ, ЖК, ЖСК досудебную выработку мер». Или п.7: «Принять меры по обеспечению ТСЖ нежилыми помещениями для ведения установленной Жилищным кодексом РФ деятельности по управлению многоквартирными домами, с этой целью «при рассмотрении вопроса о сдаче в аренду нежилого помещения, а также в случае пролонгации договора аренды…в первоочередном порядке предоставлять в установленном порядке нежилое помещение ТСЖ, принявшему многоквартирный дом (дома) в управление». То есть предоставлять нежилое помещение некоммерческой организации ТСЖ, созданной жителями, для сохранения своего имущества в своем доме на тех же условиях, что и коммерческой, по итогам тендера. Вряд ли такое решение вопроса можно считать оптимальным.  Малоубедительной с точки зрения выполнения является и внешне жесткая формулировка п.16: «Обеспечить под персональную ответственность особый контроль безусловного исполнения поручений Мэра Москвы по вопросам устранения нарушений и наведения порядка в сфере создания и организации деятельности ТСЖ».  А разве раньше персональной ответственности не было? И что такое «особый контроль»? 

План мероприятий утвержден Бирюковым П.П., хотя в нем в качестве исполнителей и соисполнителей фигурирует ряд департаментов и комитетов (ДИГМ, ДЭПР, ДЗР, ДГП, ДТОИВ, Комитет по телекоммуникациям и СМИ, Пресс-служба Мэра и Правительства Москвы») а также префекты АО, с которыми План не согласован и которые, непосредственно Бирюкову П.П. не подчиняются.

Это ставит под сомнение выполнение Плана, что уже показывает прошедшее время после его утверждения. Так, целый ряд пунктов Плана должен был быть завершен к 10.02.2011г., когда проходило заседание Координационного совета по развитию самоуправления в жилищной сфере под руководством Бирюкова П.П.(п.п. 1.1, 1.2,2.1,2.2, 4, 11,15 мероприятий городского уровня, а также п.п. 2, 3, 15 мероприятий окружного и районного уровня), однако  из текста протокола Координационного совета следует, что п.п. 2.1, 2.2, 4, 11 мероприятий городского уровня не выполнены. Что касается мероприятий окружного и районного уровня, то информации по их выполнению в протоколе нет.  Вместе с тем, отмечается, что нарушения при создании ТСЖ устранены в среднем на 69%. Таким образом, по сравнению с данными на 10.12.2010 г., фигурирующими в окончательном докладе Мэру Москвы, количество устраненных нарушений возросло лишь на 4% (в среднем по 2% в месяц). Отмечены низкие темпы смены председателей правлений ТСЖ. Из 2616 председателей правления ТСЖ, являющихся сотрудниками ГУ ИС, переизбраны на частных собственников  менее половины – 1228.  Координационным советом утвержден еще один «План мероприятий по решению проблемных вопросов деятельности ТСЖ, ЖК, ЖСК, определенных на его заседании из 15 пунктов, в том числе по конкретным адресам ТСЖ.

На этом  плановая работа по решению проблем в ЖКХ не ограничивается. Так, во всех административных округах выпущены распоряжения префектов об устранении проблемных вопросов по созданию и организации деятельности товариществ собственников жилья и управлению многоквартирными домами с  адресным перечнем ТСЖ. По всем 10 округам в сумме зафиксировано 1553 мероприятия. При этом наибольшее число мероприятий (418) касается необходимости проведения комплексного капитального ремонта домов, на втором место (212) стоят мероприятия по переизбранию председателей правления ТСТ и ликвидации ТСЖ. Однако в ЗАО и ВАО такие мероприятия не запланированы, а по СЗАО, ЮАО и СВАО  они касаются  не более 2-х ТСЖ, хотя в протоколе вышеназванного Координационного совета отмечены недостаточные темпы смены председателей правления ТСЖ в ЗАО, СЗАО.  В целом мероприятия, касающиеся устранения нарушений при создании ТСЖ составляют только примерно 16% всех внесенных в распоряжения, в том числе по некачественно проведенному капремонту, содержанию и текущему ремонту домов, благоустройству территорий, нежилым помещениям и оформлению земельных участков, по оплате ЖКУ, информационной работе и др. Больше всего мероприятий намечено в ЦАО – 695, меньше всего в ЗАО – всего 52.  Вряд ли такая разница соответствует фактическому положению вещей. Множество мероприятий неконкретны. Не вдаваясь в детальное обсуждение этих планов, можно сделать вывод, что многие из них не будут выполнены. Например, в плане по СЗАО можно прочитать: «производить влажную уборку подъездов чаще», или «усилить контроль за подрядной организацией», или «усилить контроль за содержанием».

Еще 10 планов мероприятий, утвержденных Бирюковым П.П., касаются устранения замечаний и реализации предложений, высказанных на открытых коллегиях префектур АО  председателями ТСЖ, представителями инициативных групп по проблемным вопросам создания и деятельности ТСЖ. Всего в 10 окружных планах фигурирует 538 мероприятий. При этом больше всех (примерно треть) запланировано в СВАО – 203, меньше всего в ВАО – 16 (такая разница говорит о разном отношении префектов к возникшим проблемам). Опять-таки на первом месте капремонт – 156 мероприятий. А устранению нарушений при создании ТСЖ посвящено только 27 (5% всех мероприятий). Также многие пункты реально невыполнимы. Например, в плане ВАО на первый квартал 2011 г. записано предоставление нежилых помещений для работы правления в 4-х ТСЖ. При этом исполнителям по решению этих вопросов записан ДИГМ, с которым план не согласован.

Как видно, планов много, но выполнение их под большим вопросом. Составление подобных планов представляется скорее бюрократическим бумаготоворчеством, чем продуманной работой с конкретными задачами и целями.  Департамент ЖКХиБ, очевидно, перегрузил себя планированием и контролем за выполнением планов. И это при том, что основная нагрузка по данной работе ложится на Управление по координации деятельности ТСЖ и организации самоуправления в МКД, в составе которого всего 4 человека. Исполнение многочисленных планов будет только лихорадить аппараты управ районов и префектур, вынужденных заниматься преимущественно составлением отчетов, а не конкретной работой по устранению нарушений.

3.1.2. Реакция Контрольно-счетной палаты Москвы

9 октября 2009г. Контрольно-счетная палата Москвы (КСП) представила отчет о результатах обследования проблем тарифного регулирования жилищной услуги в городе Москве в 2009 году. Предметом обследования было расходование средств из бюджета  Москвы на предоставление  субсидий управляющим организациям в соответствии с утвержденными тарифами. Объектами обследования были документы четырех организаций (одного ТСЖ, одного ЖСК, одной частной и одной государственной управляющей организации) в каждом из 10 административных округов.

Одним из важных результатов проверки аудиторов явился вывод о том, что применяемая в Москве методика расчета тарифа на жилищную услугу не отвечает современным требованиям развития городского хозяйства и не является экономически обоснованной. Так, ставка планово-нормативного расхода рассчитывается исходя из перечня услуг по содержанию общего имущества многоквартирных домов и работ, связанных с текущим ремонтом этого имущества, и не зависит от технического состояния конструкций, года постройки дома.

Получая в полном объеме бюджетные субсидии, управляющие организации не заинтересованы во взыскании дебиторской задолженности по оплате за жилищные услуги с населения, то есть не хотят заниматься претензионной работой, в том числе, в судебном порядке. В итоге они или уменьшают объем предоставляемых услуг, рассчитывая на низкую активность граждан и незаинтересованность в получении отчетов о деятельности управляющих организаций, или раскидывают недоимки на добросовестных плательщиков, рассчитывая, что далеко не все из них будут интересоваться причиной увеличения платежей, в том числе, оспаривать необоснованность увеличения платежей в суде. Одной из причин необоснованных приписок в платежах населения является существующая система оформления единого платежного документа, поскольку в нем не приводится расчет и обоснование появления долга или увеличения размера платежа.

Так, в 2009 году объем дебиторской задолженности составлял 4 293214, 5 тыс. рублей (более 4 млрд. руб.) или 35, 0 процента от суммы начисленных платежей за этот год. Однако объем дебиторской задолженности по делам, переданным в суд, составил на 01.07.2009 г. всего 167880,0 тыс. рублей, или 7,8 процента от общего объема задолженности, и 27,7 процента от общего объема задолженности со сроком образования свыше одного года. Учитывая общее количество  управляющих организаций в городе,  можно оценить  общий объем дебиторской задолженности населения суммой превышающей  30 млрд. рублей.

В 2010 году Контрольно-счетная палата Москвы фактически впервые провела проверку эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2009г. и в истекшем периоде 2010 года дирекциям единого заказчика и управляющим организациям в пяти административных округах: ЦАО – район Басманный, ЮВАО - район Лефортово, ЮЗАО - район Ясенево, ЮАО - район Чертаново Центральный и СВАО - район Бибирево. Проверке подлежали бюджетные средства, выделенные на содержание и ремонт общего имущества собственников помещений 662 многоквартирных домов. Проверка проводилась только по документам, без выезда на объекты. Как следует из отчета КСП от 22.07.2010 года, всего в этих домах были выполнены работы на сумму 1 млрд. 813 млн. 553,5 тыс. рублей, при этом размер бюджетных субсидий составил 940 млн. 300,1 тыс. рублей (или 51,9%). Общая сумма нарушений бюджетного законодательства и правовых актов города Москвы при использовании бюджетных субсидий составила 200 млн. 848,4 тыс. рублей (или 21,4% от суммы выделенных бюджетных субсидий), то есть пятая их часть. При этом неправомерно израсходованные средства в сумме 137 млн. 058,3 тыс. рублей подлежат возмещению в городской  бюджет. Проверка также показала, что система внутреннего контроля и аудита за целевым, рациональным и эффективным расходованием бюджетных средств отсутствует. Недостаточная квалификация инженерного состава управляющих организаций не позволяла осуществлять действенный и эффективный контроль за работой подрядных организаций. Отсутствует контроль со стороны собственников помещений. Функции по планированию и контролю расходов на эксплуатацию не закреплены ни за одним структурным подразделением ГУ ИС. Отсутствует достоверный учет обслуживаемой площади домов, хотя именно этот показатель является основным для планирования и начисления бюджетных субсидий.

Очевидно, что выявленные нарушения расходования финансовых средств касаются не только бюджетных субсидий, но и платежей пользователей помещений дома, в том числе и платежей жителей. Очевидно также, что неправомерно расходованные средства граждан составляют не меньшую величину, чем при расходовании бюджетных субсидий, в отношении расходования которых осуществляется какой-никакой контроль.

Как указывалось, проверка КСП затрагивала только предоставляемые управляющей организацией документы, но не касалась проверки фактически выполненных работ. Скорее всего, таких проверок городскими структурами, включая Мосжилинспекцию, тем более с привлечением жителей не проводилось вообще. Во всяком случае, Председатель КСП Москвы В.А. Двуреченских  в своем письме Уполномоченному от 03.03.2011 сообщил, что КСП не имеет полномочий провести полную проверку расходов всех средств Управляющих компаний, поскольку кроме бюджетных средств в структуре ее расходов есть еще и платежи жителей, на проверку расходования которых полномочия КСП не распространяются.

В распоряжении Уполномоченного имеются результаты нескольких подобных проверок, выполненных самими жителями по своей инициативе. Результаты подобных проверок показывают, что стоимость работ, фактически проведенных в доме, составляет лишь 40 – 45  процентов  от суммарного объема средств (бюджетных субсидий и платежей жителей) полученных управляющей компанией, и указанных в ее отчетах как затраченных на эксплуатационные расходы, ремонт и текущее содержание дома.
 
3.1.3. Реакция антимонопольной службы

В целях защиты прав граждан при выборе способа управления домами в районе Арбат Уполномоченный обращался в Управление Федеральной антимонопольной службы по  Москве (далее УФАС).

9 июня 2010 года УФАС был выпущен приказ №469 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Дело было возбуждено по признакам нарушения Управой района Арбат части 1 статьи 15  Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которой «Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия)».

Комиссия УФАС закончила работу в феврале 2011 года и 3 марта 2011 года  № ЕС/3843 УФАС приняла решение, которым признала управу района Арбат ЦАО города Москвы нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части бездействия, то есть не совершения действий, направленных на подготовку и проведение открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для  управления многоквартирными домами, что может привести к ограничению конкуренции на рынке управления многоквартирными домами. Кроме того, комиссия решила признать Префектуру ЦАО нарушившей данный закон в этой же части, то есть бездействия в виде не совершения действий, направленных на осуществление контроля за соблюдением установленного порядка конкурсного отбора управляющих организаций.

УФАС выдало Префектуре ЦАО и Управе района Арбат предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а также передало материалы дела в Прокуратуру города Москвы для возможного принятия мер прокурорского реагирования.

В решении комиссии УФАС, в частности говорится, что в 92 многоквартирных домах района Арбат договор управления не был заключен с каждым собственником помещений, то есть выбранный способ управления не был реализован, что является нарушением части 1 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации. Также комиссия установила, что при проведении общих собраний по выбору способа управления в многоквартирных домах могли быть нарушены права и законные интересы граждан.

Однако, к сожалению, отсутствует какая либо реакция УФАС на факты возникновения незаконных конкурентных преимуществ, которые во многих случаях получали новые управляющие компании, появившиеся на рынке в результате использования фальсифицированных документов и административных решений.

3.2.   Реакция правоохранительных органов

3.2.1. Судебные разбирательства и процедура ликвидации ТСЖ

Не находя поддержки своим требованиям в органах исполнительной власти города наиболее активные граждане пробовали найти защиту своих интересов в судах. При этом данные об общем количестве исковых заявлений, поданных гражданами в суд с целью ликвидации «липовых» ТСЖ, существенно отличаются в зависимости от источника предоставления информации.  

Согласно справке ДЖКХиБ, представленной к совещанию у Руководителя Комплекса городского хозяйства Москвы Бирюкова П.П. 09.11.2010 г. по вопросу исполнения поручений Мэра Москвы об устранении нарушений при создании и организации ТСЖ, по данным префектур административных округов всего было подано 259 исковых заявлений о незаконности создания ТСЖ в период 2007-2010 г.г. При этом судом принято положительных решений 174, отказано в удовлетворении исковых требований 23, находится на рассмотрении судов 62, ликвидировано ТСЖ 33 с внесением записи в ЕГРЮЛ. Таким образом, количество отказов в удовлетворении исковых требований от общего числа принятых судом решений составляет 11,7%.

Как следует из ответа Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в г.Москве от 17.11.2010г. №УСД-1сс/4669 на запрос Уполномоченного, всего в районных судах за период 2007-2010г.г. было рассмотрено 393 дела о признании общих собраний собственников помещений недействительными и ликвидации ТСЖ, из них по 309 делам исковые требования удовлетворены (78,6%) и по 84 делам (21,4%) суд в удовлетворении исковых требований отказал.

По данным УФНС России по г. Москве на начало декабря 2010 года в период 2008, 2009, 2010 годы в регистрирующий орган было подано соответственно 21, 131, 330 или всего 482 исковых заявлений о признании создания ТСЖ незаконным.  Как видно, число исковых заявлений год от года существенно возрастало и, очевидно, суды будут заниматься рассмотрением этих вопросов также  и в последующие годы.

Прямыми или косвенными участниками судебных процессов, по ликвидации «липовых» ТСЖ,  были в общей сложности десятки тысячи граждан. Так, в деле о ликвидации ТСЖ «Звездный бульвар 4», которое рассматривалось Останкинским районным судом города Москвы 02.09.2010 г., в качестве истцов выступали 65 граждан; по делу о ликвидации ТСЖ «Нагатинская 48/2», которое рассматривал Симоновский районный суд 14.06.2010 г. истцами выступали 53 человека; по делу о ликвидации ТСЖ «Туристская 3-5-7-9-11», которое рассматривал Тушинский районный суд 17.06.2010 г. в качестве истцов выступали 47 граждан. Нередко истцы в качестве доказательств неучастия собственников помещений в общих собраниях по созданию ТСЖ представляли суду результаты опросов жителей домов. Так, например, Измайловскому районному суду 23.06.2009 по делу о ТСЖ «Никитинская 17-3» были представлены заявления 78 собственников помещений, о том, что решения о создания ТСЖ они не подписывали. Несколько тысяч граждан  приняли участие в судебных заседаниях в качестве ответчиков (обычно это представители ТСЖ, ГУ ИС района, управы района, сотрудники ДЖПиЖФ, ДИГМ, Межрайонной инспекции ФНС №46 по г. Москве).

Особое возмущение граждан, которое они выражали  в своих жалобах Уполномоченному, состояло в том, что они вынуждены обращаться в суд, хотя представители ГУ ИС, прекрасно зная, как создавались «липовые ТСЖ», и имея полномочия города Москвы, как государственного собственника, могли сами это делать на основании писем собственников помещений в адрес территориальных органов власти. Однако таких случаев ничтожно мало. В большинстве же случаев ответчики, виновные в создании «липовых» ТСЖ, хорошо зная, кем, когда и какие нарушения законодательства совершались, отказывались признать  исковые требования, направляли в судебное заседание своими представителями штатных сотрудников юридических служб, представляли отзывы об отсутствии нарушений закона, нередко ничем это не доказывая в связи с отсутствием ими же уничтоженных документов.

И, что особенно важно отметить, подобная практика продолжалась и после начавшейся в марте 2010 «работы над ошибками», и после поручения нового мэра С.С. Собянина ликвидировать все нарушения в течение полутора месяцев.  Очевидно, что подобные действия со стороны работников государственных учреждений, кроме затягивания судебных процессов, имеют своими последствиями еще большее снижения уровня доверия к власти,  нанесение дополнительного ущерба ее авторитету.

В связи с судебными разбирательствами, как истцы, так и ответчики несли определенные материальные издержки, в том числе связанные с потерей рабочего времени, уплатой госпошлины, и необходимостью компенсации других затрат. Так дополнительным решением Останкинского районного суда от 18.11.2010 г. в связи с признанием недействительным решения о создании ТСЖ «Звездный бульвар 4» с председателя «липового» ТСЖ взыскано 56 429 рублей, в том числе за оплату доверенностей, почтовых расходов, за предоставление сведений из ЕГРЮЛ, за услуги экспертного исследования и предоставление юридических услуг. Поскольку ответчики в лице представителей «липовых» ТСЖ, правления которых возглавляли работники ГУ ИС районов, как правило, суды проигрывали, то все эти издержки ложатся, в конечном счете, на бюджет города.

При том, что исковые требования граждан судом, как правило, удовлетворялись, в подавляющем большинстве ТСЖ по соответствующим адресам не были ликвидированы, поскольку сами исковые заявления граждан не содержали всех требований, ограничиваясь зачастую требованием признать недействительным протокол общего собрания по созданию ТСЖ. Однако ни территориальные органы власти, ни подконтрольные им городские структуру не оказывали помощь собственникам помещений в восстановлении их прав.  На помощь москвичам в таких случаях приходили юристы из общественных организаций.

И как всегда, когда власти не выполняют свои обязанности, появляется новый вид бизнеса. Так и здесь многим жителям поступили предложения решить их проблемы по ликвидации «липового» ТСЖ за умеренную плату. За сумму порядка 30 тысяч рублей жителям обеспечивается подготовка всех документов и решение их вопроса в суде. И ведь вопросы действительно решаются, поскольку с юридической точки зрения они не представляют для профессионального юриста особых трудностей.

В своих жалобах в адрес Уполномоченного граждане писали также о том, что далеко не всегда положительное решение суда по вопросу ликвидации ТСЖ  приводит к ликвидации соответствующей записи в ЕГРЮЛ. Нередки случаи, когда суды, принимая требования о признании недействительным протокола общего собрания о создании ТСЖ, отклоняли в то же время,  требования истцов к регистрирующему органу о признании недействительной регистрацию ТСЖ, созданного с нарушением закона, а также требование о ликвидации ТСЖ. Подобные решения судов создают патовую, если не сказать анекдотическую, ситуацию: «старое» товарищество не может действовать, поскольку решение общего собрания собственников по его созданию признано судом недействительным, а новое не может быть создано, поскольку старое не ликвидировано.

Но даже в тех случаях, когда судом принято решение о ликвидации ТСЖ, и ликвидации соответствующей записи в ЕГРЮЛ для реализации этого решения предстоит провести большую работу.

Согласно ст.61 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер. Однако кроме решения суда в регистрирующий орган  должны быть представлены следующие  пакеты документов.

На первом этапе (для внесения записи в ЕГРЮЛ о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации)

- уведомление о принятии решения о ликвидации юридического лица с приложением решения о ликвидации;

- уведомление о формировании ликвидационной комиссии или о назначении ликвидатора

- уведомление о составлении промежуточного ликвидационного баланса.

На втором этапе (для внесения записи в ЕГРЮЛ о ликвидации юридического лица)

- подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В заявлении подтверждается, что соблюден установленный федеральным органом порядок ликвидации юридического лица, расчеты его с кредиторами завершены и вопросы ликвидации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) муниципальными органами в установленных федеральным законом случаях;

- ликвидационный баланс;

- документ об уплате государственной пошлины;

- документ, подтверждающий представление в территориальный орган Пенсионного фонда РФ сведений в соответствии с подпунктами 1 – пункта 8 пункта 2 статьи 6 и пунктом 2 статьи 11 ФЗ «Об  индивидуальном персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» в соответствии с ч.4 ст.9 ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».

И ФНС  неукоснительно требует соблюдения положений указанной процедуры. Но ведь совершенно очевидно, что самостоятельно жители не в состоянии собрать все эти документы. Но также как и при подготовке судебных исков, органы власти и на этом этапе (будучи уже пойманными за руку на фальсификации документов) не оказывают никакой помощи жителям и на этом этапе их борьбы за гарантированное законодательством  право принимать участие в управлении своим жильем.  В этой позиции властей, конечно же, изрядная доля демонстративного презрения к жителям («никуда вы от нас не денетесь»), изрядная доля и уверенности в своей полной безнаказанности. Но главная причина столь циничного отношения в том, что все это время после  решения суда о ликвидации ТСЖ и до фактической его ликвидации, (а это может занять и год и более)  Управляющие компании, получившие дом в управление с использованием  протоколов общих собраний, которые признаны вступившим в законную силу решением суда недействительными, продолжают получать и денежные средства жителей, и бюджетные субсидии. И никого на всех уровнях городской власти и в правоохранительных органах такая ситуация не беспокоит.

Анализ полученных Уполномоченным копий решений судов показывает, как работники управ и ГУ ИС районов создавали «липовые» ТСЖ, не взирая на закон, любой ценой стараясь выполнить установленный префектурой план. Вот несколько примеров типичной практики  нарушений закона:

- в решении Гагаринского районного суда от 23.06.2009 г. о признании недействительным решения общего собрания о создании ТСЖ «Вернадского 21-2» говорится о том, что из 115 решений собственников 113 оказались подложными, при этом 3 решения подписаны за умерших;

- в решении Кузьминского районного суда от 06.10.2010 г. по иску прокурора о законности создания ТСЖ «Лотос» говорится о том, что при выборочной проверке было установлено, что из 265 решений собственников 83 решения содержали подписи, не принадлежащие собственникам соответствующих помещений;

- в решении Хорошевского районного суда от 07.07.2009 г. о ликвидации ТСЖ «Академика Бочвара, 3/1-3/2-5/1-5/3» записано, что голосования собственников фактически не было, а в целях сокрытия неправомерности принятого заинтересованными лицами решения о создании ТСЖ, данное решение и итоги голосования не доведены до собственников помещений;

- в решении Чертановского районного суда от 18.05.2010 г. по иску частных собственников помещений к ТСЖ «Востряковский,11-1» записано, что председателем правления ТСЖ был избран работник ГУ ИС, который в собрании не участвовал, но протокол собрания подписывал, получив на то распоряжение своего руководства. Еще два лица, якобы являвшиеся учредителями, утверждали, что не были таковыми, так как один из них болел, а другой вообще не знал о создании ТСЖ ;

- в решении Гагаринского районного суда от 05.05.2009 г. по иску к ТСЖ «Вернадского-9» отмечается, что организаторами собрания некоторым частным собственникам была существенно завышен размер площади, фактически находящейся в собственности, то есть и доля их голосов: так, вместо 16,8 кв. м. указано 65,7  кв. м.,  вместо 57,66 кв.м. записано 140,10 кв. м., вместо 20,2 указано 81,10, вместо 17,6 =77,80. При этом решения собственников подписаны неизвестным лицом.

- в десяти аналогичных решениях Замоскворецкого суда от мая 2010 по иску прокурора к различным ТСЖ говорится, что председатель правления ТСЖ участия в общем собрании собственников помещений не принимал, протокол не подписывал, никакого отношения к ТСЖ не имеет;

- в решении Тушинского районного суд от 26.02.2010 г. по иску к ТСЖ «Ращупкина,7» записано, что из трех учредителей ТСЖ, два не являются собственниками помещений, а третий – выступавшая в качестве 3-го лица гражданка С., узнала только в суде, что избрана в состав правления. Бланк решения ей положили в почтовый ящик, его не заполняла и не сдавала. Когда начался капитальный ремонт дома, жители обращались в Управы района, возражая против проведения ремонта. Именно в управе она увидела заполненные бланки решений о создании ТСЖ, при этом ее решение было заполнено неустановленным лицом;

- в решении Останкинского районного суда от 31.03.2010 г. по иску к ТСЖ «Проспект Мира 165» говорится о том, что для получения необходимо кворума на собрании работники ГУ ИС использовали решения двух собраний, проведенных в разное время. При этом представитель ГУ ИС не отрицал нарушений закона, пояснив, что создать ТСЖ нужно было, поскольку дом изначально был включен в программу капитального ремонта. На 83 решении отсутствует дата голосования, часть решений заполнено за умерших. Характерно, что на первом собрании, проведенном в 2008 году, была одна кандидатура в качестве председателя правления, а на собрании в 2009 году – другая, однако это не помешало работникам ГУ ИС суммировать результаты обоих голосований;

- в решении Бабушкинского районного суда от 30.04.2010 г. по иску к ТСЖ «Серебрякова 5» отмечается, что подписи собственников помещений в реестре на получение уведомлений о проведении общего собрания подделаны, председатель ТСЖ также сообщил, что заполненные бланки решений были переданы ему работников Управы района, о том, что подписи в них подделаны, он не знал;

- в решении Кунцевского районного суда от 26.06.2009 г. по иску к ТСЖ «Маршала Тимошенко, 34» записано заявление истцов о том, что подписи под бланками решений у них были получены обманным путем, поскольку им говорили, что у них требуется согласие на капитальный ремонт дома, хотя в повестке дня общего собрания был вопрос о создании ТСЖ и выборе правления ТСЖ, часть подписей сфальсифицирована;

- в решении Бабушкинского районного суда от 06.10.2009 г.  по иску к ТСЖ «На Полярной» говорится, что в уведомлении собственников помещений был указан один период голосования, в протоколе собрания – другой, более ранний, чем в уведомлении;
- в решении Кузьминского районного суда от 16.04.2010 г. по иску прокурора к ТСЖ «Волгоградский 132-2» записано заявление ответчика -  председателя правления ТСЖ о том, что он в голосовании участия не принимал, протокол общего собрания не подписывал, а также не знал, что является председателем правления.  Также в решении зафиксировано, что счетная комиссия не была создана, кто считал голоса, не известно, нарушены сроки распространения уведомлений, обнаружены бланки решений, которые якобы подписали несовершеннолетние лица и умершие граждане;

- в решении Черемушкинского районного суда от 28.01.2010 г. по иску к ТСЖ «Ясень-12» отмечается, что на представленных суду бланках решений не было ни сведений о лице, его заполнившим, ни о его праве собственности, отсутствует дата голосования, не велся подсчет голосов, а также указано, что не велась с  собственниками помещений информационно-разъяснительная работа.

Подобные примеры можно продолжать. Как видно, нарушения законодательства при создании ТСЖ имеют широкий спектр и нарушения допускались  как при подготовке собраний, так и при его проведении, а также при подведении итогов голосования и составлении протоколов. В связи с этим представляется целесообразным не столько вносить изменения в действующее законодательство, сколько повысить ответственность виновных лиц за нарушение закона.

За три с половиной года реализации городской программы создания ТСЖ и за более полутора лет продолжающейся «работы над ошибками» ни ДЖКХиБ, ни префектурами административных округов так и не были разработаны методические рекомендации собственникам помещений о порядке досудебного решения вопроса о ликвидации ТСЖ и примерная форма искового заявления. Наоборот, на всех этапах имеет широкое распространение практика противодействия в ликвидации «липовых» ТСЖ со стороны органов власти. Среди работников управ и ГУ ИС районов бытует ошибочное мнение, что шестимесячный срок давности подачи исковых заявлений в суд о ликвидации ТСЖ исчисляется с момента его регистрации. Поэтому, если не информировать собственников помещений дома, то созданное с нарушением закона ТСЖ через полгода само собой «узаконится», а сама ситуация каким-то образом «утрясется». Однако это не так. До тех пор пока все собственники помещений в юридически значимой форме не будут проинформированы о создании в их домах ТСЖ, любой из них до истечения общей исковой давности может оспорить регистрацию ТСЖ.

С другой стороны, судебные власти Москвы, получая в течение трех лет сотни исков однотипной природы и однотипного содержания, не предприняли никаких усилий, чтобы добиться единообразного применения  законодательства районными судами Москвы. В результате, как указывалось выше, рассматривая одинаково составленные исковые требования, разные районные суды принимают  зачастую принципиально различные решения. Эта ситуация, безусловно, должна быть исправлена, в противном случае ставится под вопрос существование единого законодательного пространства в городе.

Достаточно часто в ходе судебных разбирательств назывались фамилии должностных лиц из управ и ГУ ИС районов, которые фабриковали поддельные протоколы общих собраний собственников помещений и решения отдельных собственников. Порой такие работники несли дисциплинарное наказание, некоторые по собственному желанию увольнялись. Однако информация ни о судебных разбирательствах, ни о должностных лицах, понесших наказание не размещалась в местных СМИ. Более того, факт фальсификации документов по созданию ТСЖ, установленный вступившим в законную силу решением суда, - это, по крайней мере, основание для проведения следственных действий на предмет наличия состава преступлений, предусмотренных ст. 327 УК РФ (подделка, изготовление или сбыт поддельных документов). Однако никакого взаимодействия между правоохранительными органами, принимающими участие в судебных процессах, и органами следствия  не было налажено. В стороне от этой проблемы остались и контрольные органы мэрии и правительства, и прокуратура города. В результате за совершение уголовного преступления, чиновники отделывались мерами дисциплинарного воздействия, что еще больше укрепляло общую атмосферу  безнаказанности чиновников.

3.2.2 Реакция ГУВД

 Как следует из письма начальника ГУВД по городу Москве Колокольцева В.А. органами внутренних дел в период 2007-2009 годы было возбуждено 16 уголовных дел по ст.327 УК РФ по фактам подделки и использования документов, необходимых для регистрации ТСЖ (копия прилагается).  Однако все уголовные дела за исключением одного были приостановлены за не установлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, одно дело было прекращено за истечением срока давности уголовного преступления.  И это при том, что по целому ряду случаев были названы конкретные лица, подписывавшие поддельные протоколы и конкретные заказчики этих преступлений. Так, в вышеназванном представлении Симоновской межрайонной прокуратуры фигурирует гр. М. работавший в должности заведующего сектором по работе с управляющими организациями ГУ ИС Даниловского района, кстати, ранее судимый за мошенничество, который, будучи предупрежденным об уголовной ответственности за дачу заведомо ложных показаний, показал, что нарушал закон по прямому указанию заместителя главы управы Даниловского района С.

В решении Измайловского районного суда по вопросу признания недействительным решения общего собрания собственников помещений дома о создании ТСЖ «Никитинская 17-3» фигурируют показания ответчика С, ставшей председателем правления ТСЖ, признавшей во время допроса, что подделывать протоколы ее настоятельно просили сотрудники управы.

Подобные «подсказки» для следствия содержатся практически в каждом из нескольких сотен судебных решений о ликвидации созданных с нарушением закона ТСЖ. В связи с этим на совещании у начальника ГСУ ГУВД Москвы И.С. Глухова, которое было созвано по инициативе Уполномоченного, было принято решение провести доследственную проверку по всем таким делам.

27.10.2010 начальник ГУВД по городу Москве Колокольцева В.А., сообщил в письме Уполномоченному, что работа по проверке законности создания ТСЖ в городе Москве руководством ГУВД  взята на особый контроль.

Всего в 2010 году в органы внутренних дел поступило 337 сообщений о преступлениях в сфере деятельности ТСЖ, что почти в три раза больше, чем в 2009 году. По результатам проверок возбуждено 65 уголовных дел и принято 256 решений об отказе в возбуждении уголовных дел. (Характерно, что 152 постановления об отказе возбуждения уголовного дела отменены прокуратурой в 2010 году, а по результатам проверок за 1-ый квартал 2011 года отменено еще 44 постановления об отказе возбуждения уголовного дела).  

Но даже по тем делам, которые возбуждены и расследуются возникают серьезные проблемы. Так начальник ГСУ сообщил в письме от   15.03.11, что всего возбуждено  по ст.327 УК РФ по фактам подделки и использования документов, необходимых для регистрации ТСЖ 70 уголовных дел, из которых 46 приостановлены.
Причина подобной ситуации в том, что «при квалификации неправомерных действий по предоставлению заведомо подложного документа – протокола собрания участников ТСЖ в налоговую инспекцию для регистрации ТСЖ, - говорится в письме, - является отсутствие единого мнения о предмете преступления…

В целях применения единой практики по раскрытию и расследованию преступлений данной направленности, УОД ГУВД по г Москве в настоящее время разрабатываются методические рекомендации по расследованию уголовных дел о преступлениях, совершенных при создании и дальнейшей деятельности ТСЖ».

Однако представляется совершенно очевидным, что с разработкой подобных методических рекомендаций ГУВД Москвы опоздало, по крайней мере, на несколько лет. Ведь  изготовление и использование заведомо подложного документа – протокола собрания собственников началось в городе в массовом порядке еще в 2006 году в рамках кампании по выбору способа управления, а затем продолжилось с 2007-2009 годах в рамках программы создания ТСЖ и выбора управляющих кампаний.

Как видно, органы внутренних дел также сработали малоэффективно в вопросах поиска и привлечения к суду виновных в фальсификации документов по созданию «липовых» ТСЖ, что  способствовало распространению и продолжению нарушений жилищного законодательства, укреплению среди части чиновников, вовлеченных в этот процесс, уверенности в собственной безнаказанности.

Еще хуже обстоит дело с расследованием преступлений, связанных с деятельностью управляющих компаний по незаконному получению и использованию средств жителей и бюджетных субсидий. За все время органами ГУВД возбуждено всего два или три дела подобного рода. (Об одном из них относительно ОАО УК «Арбат» упоминалось выше). Работники ГУВД всеми силами стараются уйти от возбуждения таких дел. Напомним выдержки из Постановления, принятого 17.05.2011 оперативными работниками и утвержденного и.о. начальника УЭБ  ГУ МВД по городу Москве по результатам проверки заявления жителей. Выше уже частично цитировалось это Постановление в разделе, где описывались  способы, которыми чиновники создавали частные управляющие компании.

«Установлено, что с 05 декабря 2008 года по 09 марта 2009 года К. одновременно являлся директором ГУП «ДЕЗ» и генеральным директором ООО «ДЕЗ». 01 января 2009 года, по акту приема-передачи, К. передал как директор ГУП  «ДЕЗ» находившиеся в  управлении ГУПа 409 многоквартирных жилых домов (далее МКД) в управление ООО «ДЕЗ». Основанием для передачи послужили заключенные К. 01 января 2009, как генеральным директором ООО «ДЕЗ», договора управления МКД с собственниками жилья».

«Выборочно опрошенные собственники жилья МКД (список  собственников) пояснили, что они не заключали и соответственно не подписывали с ООО «ДЕЗ», в том числе в лице К., договоров управления МКД. Какие либо очные и заочные голосования по этому поводу не проводились, решения о смене управляющей компании ГУП «ДЕЗ» на ООО «ДЕЗ» не принималось».

«В результате действий К. с 01 января 2009 года бюджетное субсидирование и оплата коммунальных услуг были переведены их ГУП «ДЕЗ» в ООО «ДЕЗ», чем был нанесен существенный вред законным интересам ГУП «ДЕЗ и собственникам МКД»

«. . . изъятые при проведении ОРМ оригиналы и копии договоров управления МКД от 01 января 2009 года, выборочно направлены для проведения почерковедческого исследования в ЭКЦ ГУВД по Москве. . . В настоящее время не представлены результаты почерковедческого исследования из ЭКЦ ГУВД по г. Москве».

И общее заключение: «по результатам проверки обращения И. не установлено данных о наличии в действиях директора ГУП «ДЕЗ Пресненского района» К. признаков преступления».

В лучшем случае подобные  решения органов внутренних дел могут вызвать у жителей только недоумения. В данном случае ГУВД не предприняло даже попытки разработки каких либо методических рекомендаций по расследованию преступлений подобного типа, хотя они в массовом порядке совершаются в городе в последние годы.   
        
3.2.3. Реакция прокуратуры

Органы прокуратуры города (межрайонные, окружные, городская) проводили и проводят большую работу по защите прав собственников помещений и пресечению нарушений жилищного законодательства.

Как следует из письма первого заместителя прокурора города Москвы Росинского  В.В. от 21.12.2009 г. в период с 2007 по декабрь 2009 г. органами прокуратуры инициаторам создания ТСЖ и в органы исполнительной власти города внесено 109 представлений, по результатам которых 35 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 2 товарищества ликвидированы, по 2 товариществам собственниками помещений принято решение об их ликвидации. Кроме того, органами прокуратуры в интересах граждан подано 3 исковых заявления о ликвидации ТСЖ (1 удовлетворено, 2  не рассмотрены), возбуждено 2 уголовных дела по ч.3 ст.327 УК РФ.

В 2010 году в ходе прокурорских проверок соблюдения федерального законодательства при создании ЖСК органами прокуратуры внесено 230 представлений об устранении нарушений закона, в суды направлено 132 заявления о ликвидации незаконно созданных ТСЖ.

По обращениям граждан, депутатов муниципальных собраний, Московской городской Думы, Государственной Думы РФ, Уполномоченного по правам человека в городе Москве органы прокуратуры выявляли факты нарушения законодательства, направляя предписания лицам, по вине которых были допущены те или иные нарушения.  Так из ответа прокурора Симоновской межрайонной прокуратуры Иванова С.Г. от 04.08.2010 г. следует, что только этой прокуратурой внесено 26 представлений об устранении нарушений закона за три года. При этом только в одном представлении от 12.05.2009 г. в адрес главы Управы Даниловского района В. и руководителя ГУ ИС района М. говорится об однотипных нарушениях закона при создании 50 ТСЖ. Прокурор в своем развернутом представлении подробно описывает все факты и обстоятельства нарушения законодательства, и, указывая на недопустимость такого положения дел, требует незамедлительного принятия мер по устранению нарушений норм жилищного законодательства и недопущению их в дальнейшем, а также привлечения виновных лиц к ответственности.

К сожалению, вся эта большая работа оказывается малоэффективной, хотя виновные лица несут те или иные дисциплинарные наказания (им объявляются выговоры, некоторые работники увольняются с формулировкой «по соглашению сторон», то есть по собственному желанию).

Почему это происходит? Потому что органы прокуратуры требуют принятия мер по устранению нарушений законодательства, не отслеживают в последствие, какие конкретно меры  были приняты. А без этого фактически невозможно осуществлять контроль по выполнению представлений прокуратуры.  В результате практически любой ответ на представление прокуратуры из управы или ГУ ИС района признается прокуратурой исполнением внесенных представлений.

Так, в приведенном выше примере внесения представления главе управы и руководителю ГУ ИС района Даниловский с указанием о нарушениях, допущенных при создании в районе 50 ТСЖ, Симоновская межрайонная прокуратура согласилась с коротким ответом из управы от 17.06.2009 г., в котором, в частности, говорится, что на совещании в управе района представление рассмотрено, в ходе служебной проверки выявлен ряд фактов неправомерных действий со стороны некоего лица, в отношении которого направлены материалы в ОВД района с целью решения вопроса о привлечении его ответственности.

Также прокуратура согласилась с ответом на ее представление руководителя ГУ ИС района от 17.07.2009 г., в котором более подробно сообщается, в отличие от ответа управы района, о совершении некоторых конкретных действий по восстановлению нарушенных правах граждан. Так, работниками ГУ ИС района были проведены общие информационные собрания по переизбранию председателей ТСЖ, в которых таковым был работник ГУ ИС района, участвующий в изготовлении подложных протоколов общих собраний собственников помещений: на одном из них присутствовало 3 жителя одного из домов, на другом присутствовало 9 жителей из трех других домов, на третьем – 6 жителей  еще одного из домов. Однако в связи с отсутствием кворума выбрать новых председателей ТСЖ не представилось возможным. Составлен план-график проведения новых собраний и объявлен выговор заведующей сектором ГУ ИС района по работе с управляющими организациями (копия прилагается).

Как видно, в своем письме руководитель ГУ ИС района пишет о действиях по переизбранию председателей правления ТСЖ, созданных с нарушением закона. Однако такие действия также неправомерны, как основанные на ранее совершенных неправомерных действиях. Однако прокуратура уже не реагирует на эти новые неправомерные действия.  Работник ГУ ИС сообщает о попытках проведения собраний в 5 домах, а прокуратура сообщает о нарушениях в 50 домах, однако, несмотря на это, полученных ответов прокуратуре вполне достаточно, чтобы выполнение своего представления снять с контроля, направив ответ заместителю председателя ГД РФ Жириновскому В.В., в  связи с обращением которого прокуратура и проводила проверку, хотя прокуратура так и не добилась восстановления нарушенных прав жителей.

Зная о том, что нарушения жилищного законодательства при создании ТСЖ имели место  уже в начале реализации городской программы в 2007 году, и широко распространились в 2008 и 2009 году, городская прокуратура не обобщила практику прокурорского реагирования на эти нарушения и не приняла конкретных мер на повышение эффективности работы по восстановлению нарушенных прав граждан и недопущению нарушений впредь.

В этой связи явно запоздалым является представление об устранении нарушений закона в адрес руководителя ДЖКХиБ Цыбина А.В. от 20.06.2010 г., подписанное заместителем прокурора города Юдиным В.П. При этом в представлении  предлагается (уже не требуется)  принять исчерпывающие меры к устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующим.

Вынесение дисциплинарных наказаний нескольким десяткам работников преимущественно из ГУ ИС и управ районов  не изменило коренным образом ситуацию, а скорее ухудшило ее, поскольку наказывались преимущественно исполнители неправомерных распоряжений, а не заказчики.

Так, в вышеупомянутом представлении прокуратуры, бывший руководитель сектора по работе с управляющими организациями ГУ ИС Даниловского района М.(кстати, ранее судимый за мошенничество), предупрежденный об ответственности за дачу заведомо ложных показаний, показал, что действия, направленные на регистрацию ТСЖ в нарушение требований Жилищного кодекса РФ осуществлял по прямому указанию заместителя главы Управы Даниловского района С.

Также в решении Измайловского районного суда от 23.07.2009. делу о признании недействительным решения общего собрания собственников помещений и ликвидации ТСЖ «Никитинская, 17», записано со слов ответчика-председателя правления ТСЖ, юристконсульта ГУ ИС района Измайлово С., что «ей были представлены Управой района «Измайлово» протоколы общих собраний 27 домов, которые она подписала, будучи уверенной в том, что общие собрания жильцов действительно имели место».

В Постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела от 28.10.2010 г. следователя Следственного отдела по Измайловскому району СУ по г. Москве СК при Прокуратуре РФ по обращению Уполномоченного  в связи с фактом фальсификации протокола общего собрания собственников помещений дома 17 корп. 3 по Никитинской ул. приводятся показания гр. С. о том, что «ее вызвала к себе заместитель главы Управы района Измайлово Галкина Е.В и в принудительной форме посоветовала ей зарегистрировать на свое имя 21 ТСЖ, где она должна была числиться председателем. Она отказалась от этого предложения, на что ей было сказано, что ее уволят, т.к. она срывает программу Правительства Москвы по выполнению плановых заданий по организации ТСЖ. Соответственно ей против воли пришлось дать свое согласие на председательство в 21 ТСЖ».

Характерно, что следователь отказал в возбуждении уголовного дела, так как не усмотрел признаков преступлений, предусмотренных ст.ст. 159,160,285 и 285 прим.1, «поскольку в результате действий по созданию ТСЖ хищения имущества, а также приобретения права на чужое имущество не установлено, также не установлено фактов, свидетельствующих о получении сотрудниками указанных организаций (ГУ ИС, Управа района, управляющая организация ООО «РЭУ-24», подрядная организация ООО «Стройрост-41, ГУ «ГУЗ ВАО», ГУП «МосгорЕИАЦ») каких-либо выгод имущественного характера».

С таким заключением следователя вряд ли можно согласиться, поскольку гр. С. как председатель ТСЖ заключила договор управления домом с ООО «РЭУ-24», приобрела право на чужое имущество (в частности, право владения), причем не только получила, но и уже и воспользовалась им, передав право управления имуществом частной компании, в результате чего средства собственников помещений и бюджетные субсидии на содержание и ремонт общего имущества собственников помещений стали поступать на расчетный счет компании, которая, соответственно, получила выгоды имущественного характера.

Кроме того, гр. С. как председатель правления сфабрикованного ТСЖ получила право на подписание акта государственной приемки дома после завершения в нем капитального ремонта. И это при том, что протокол общего собрания собственников помещений дома 17 корп.3 по Никитинской ул. был также сфальсифицирован. Таким образом, и подрядная организация, проводившая ремонт, ООО «Стройрост-41» получила выгоды имущественного характера. Получили ли выгоды работники Управы, сама гр. Серебрякова Т.И. и ГУ «ГУЗ ВАО», как государственный заказчик на проведение капитального ремонта сказать однозначно нельзя, но, очевидно, что все они вполне могли их получить, участвуя в совершении подлога, или закрывая глаза на наличие такого подлога. Все подобные факты проходят мимо внимания надзирающих прокуроров, очень редки случаи отмены решений следствия об отказе в возбуждении уголовного дела.

Интересно отметить, что постановлением дознавателя от 08.10.2010г. производство по уголовному делу по факту предоставления подложных документов при регистрации ТСЖ «Никитинская 17-3» приостановлено по основаниям, предусмотренным п.1ч.1 ст 208 УПК РФ (Лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено (!)). И только 19.04.2011г. это постановление отменено прокуратурой округа, дознание по делу возобновлено.

Судя по незначительному числу судебных исков, поданных прокурорами в защиту прав граждан при создании ТСЖ, прокуратура не в полной мере использовала свои полномочия, предусмотренные ч.4 ст. 27 Закона РФ «О прокуратуре РФ», в которой говорится, что прокурор предъявляет или поддерживает в суде иск, «когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права или когда нарушены права значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение».

Прокуратура могла бы обратить внимание на тот очевидный факт, что при создании «липового» ТСЖ нарушаются права десятков, а то и сотен собственников помещений, то есть значительного числа граждан. Очевидно и то, что, если не в 2007 году, в начале реализации программы по созданию ТСЖ, то, по крайней мере, уже в 2008 и тем более в 2009 году  в средствах массовой информации появилось много материалов по  ТСЖ, различные общественные и политические организации поднимали этот вопрос, проходили многочисленные круглые столы и конференции экспертного сообщества, то есть нарушения при создании ТСЖ явно приобрели особое общественное внимание. Но и на это обстоятельство прокуратура не прореагировала.

Представляется необоснованной точка зрения прокуратуры о том, что  протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме не является официальным документом.

Так, в письме заместителя прокурора города Москвы Козлова А.В. в мой адрес от 08.12.2010 г. прямо записано: «…сообщаю, что отделом дознания по району Измайлово г. Москвы 12.04.2010 возбуждено уголовное дело №141829 по признакам преступления, предусмотренного ч.1 ст. 327 УК РФ, данное решение Измайловской межрайонной прокуратурой отменено, так как протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме не является официальным документом». К сожалению, такая позиция прокуратуры послужила основанием для отмены около двух десятков уголовных дел, возбужденных органами внутренних дел по признакам преступления, предусмотренного ч.ч.1 и 3 ст.327 УК РФ (подделка официального документа в целях его использования и использование заведомо подложного документа).

В действующем законодательстве не определено понятие «официальный документ»,  поэтому отношение прокуратуры к данному вопросу является преимущественно ведомственным. Однако, если исходить из сути ч. 1 ст.327 УК РФ, то и протокол общего собрания вполне укладывается в понятие официальный документ. В законе записано: «Подделка удостоверения или иного официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей, в целях его использования….».  Однако собственники помещений, установленными законом правами в целях сохранения общего имущества собственников помещений в доме  принимают решение о создании ТСЖ, и избирают его исполнительный орган – правление, наделяя тем самым его соответствующими правами; своим решением, записанным в протоколе, собственники помещений наделяют определенных лиц – учредителей правами по регистрации ТСЖ. Таким образом, собственники помещений своими решениями предоставляют тем или иным лицам права, предусмотренные жилищным законодательством. Кроме того, протокол общего собрания подделывается для его дальнейшего использования, в частности, для регистрации юридического лица – ТСЖ.

Но подобная логика прокуратурой не использовалась, поэтому собственники помещений вынуждены были для восстановления своих прав обращаться в суд, рассчитывая только на свои силы и возможности. Хотя работники прокуратуры, адресуя свои представления о принятии мер для устранения нарушений при создании ТСЖ должны были требовать от работников ГУ ИС районов действий по обращению в суд, поскольку работники ГУ ИС, имеющие доверенности на представление интересов собственника города Москвы, обладают такими же правами, как и частные собственники помещений. Однако таких требований прокуратура не выдвигала, хотя они были бы и законны и справедливы, поскольку именно работники ГУ ИС районов нередко нарушали права других собственников помещений при создании ТСЖ. Аналогичные требования прокуратура могла бы выдвигать и к Департаменту ЖПиЖФ города Москвы, и к Департаменту имущества города Москвы, как представителям собственника города Москвы по жилым и нежилым помещениям. Ведь у данных ведомств, в отличие от жителей, есть профессиональные юристы и обязанности по защите прав и законных интересов граждан. Такие действия со стороны прокуратуры заставили бы задуматься эти городские структуры о происходящем и принять меры по недопущению дальнейших нарушений.

Однако прокуратура своими полномочиями не воспользовалась, а довольствовалась получением отписок на свои представления, то есть фактически попустительствовала распространению нарушений и усилению напряжения в обществе, способствовала тем самым возрастанию недоверия к органам власти  в целом и правоохранительным органам, в частности.

Таким образом, выполняя большой объем работ по выявлению нарушений законодательства в сфере управления МКД, органы прокуратуры города, не смогли пресечь массовые  нарушения законодательства в этой сфере. Одной из причин такого положения явилась недостаточная аналитическая работа по обобщению практики прокурорского реагирования по фактам массовых нарушений. Вероятно, органы прокуратуры недооценили важность пресечения нарушений в сфере жилищного  законодательства, связанного с управлением многоквартирными домами как законодательства, затрагивающего жизненно важные права и законные интересы миллионов граждан.

Не выполнила прокуратура и своей роли по координации деятельности правоохранительных органов и по обобщению практики применения законодательства о нарушениях в области управления МКД.

Сложившаяся ситуация была подвергнута критике в выступлении Уполномоченного на коллегии прокуратуры Москвы 04 февраля 2011 года. С текстом выступления можно ознакомиться на сайте Уполномоченного.

20 апреля 2011 года в прокуратуре города состоялось межведомственное совещание с участием представителей ГУВД, ДЖКХиБ и Уполномоченного. Основной вывод совещания:

«В целом анализ результатов проведенной проверки показал, что противодействие преступности в данной сфере остается на недостаточном уровне, принимаемые правоохранительными органами меры неэффективны, необходима активизация работы правоохранительных органов на данном направлении».    

Практически те же выводы содержатся в письме заместителя прокурора г. Москвы Юдина В.П.  Уполномоченному от 29 апреля 2011 г. № 7/32-3-9-2011/4941.
«Выполнение постановления Правительства Москвы от 22 мая 2007 г. № 398-ПП должностными лицами, повлекло за собой системные, грубые и массовые нарушения при создании товариществе собственников жилья в г. Москве. Практика прокурорского надзора свидетельствует о ненадлежащем соблюдении требований жилищного законодательства отдельными должностными лицами инженерных служб районов при подготовке и проведении общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах по вопросу создания ТСЖ, а также отсутствии контроля за их деятельностью со стороны органов исполнительной власти города. Нередки случаи совершения заинтересованными лицами поступков, подпадающих под признаки уголовно-наказуемых деяний».

3.3. Заключение

Органы исполнительной власти города и правоохранительные органы не смогли выполнить своих функций по защите прав и законных интересов жителей по противодействию нарушениям в сфере жилищного законодательства, которые носили системный, грубый и массовый характер. Видя  беспомощность (бездействие) или нежелание правоохранительных органов проводить мероприятия по пресечению экономических преступлений в сфере ЖКХ и, в первую очередь, в управлении МКД, жители своими силами вынуждены собирать достоверную информацию и документы, доказывающие нарушения в этой сфере и проводить самим расследование, уличая чиновников разных уровней в преступной деятельности.

В целом ряде случаев этих материалов вполне достаточно для того, чтобы не только завести уголовное дело, но и провести все необходимые процессуальные действия и  передать дело в суд.

Но, до настоящего времени, нет ни одного полного,  доведенного до результата официального расследования.

Отсутствие контроля со стороны органов исполнительной власти и пассивная позиция правоохранительных органов фактически ведет к легализации сложившейся в городе массовой, эффективной, и безнаказанной системы фальсификации и воровства в сфере ЖКХ.  

Раздел 4. Общие выводы и предложения
по изменению городской политики в вопросах управления
жилищным фондом города

4.1. Характеристика социально-экономических отношений в сфере жилищного хозяйства в Москве

Приведенные в докладе сведения не отражают все аспекты ситуации, сложившейся в сфере жилищного хозяйства в городе. За пределами рассмотрения остались многие вопросы. Среди них:

- общая ситуация с обеспечением жильем. За последние 20 лет не удалось создать ни общедоступной социальной жилищной ипотеки, ни реальной программы массового доступного жилья. Идея массового строительства доходных домов пока еще не проработана ни в экономическом, ни в правовом, ни в социальном плане.  При этом значительная часть населения, с одной стороны, не имеет возможности приобрести жилье за собственные средства, а с другой, не относится к категории малоимущих, поэтому не имеет права на получение бесплатного государственного жилья. Сегодня в городе получают муниципальное жилье, граждане, ставшие на учет по категории «общие основания» в 1990-1991 годах.

- общее состояние жилого фонда. Количество ветхого жилья, необходимость замены изношенных инженерных внутридомовых коммуникаций и инженерного оборудования.

- сокращение объемов строительства социального жилья. Как в связи со  сложной экономической ситуацией, так и из-за отсутствия ожидаемого эффекта от деятельности саморегулируемых организаций в строительном комплексе.

- ситуация с тарифами на жилищно-коммунальные услуги. За последние 10 тарифы на электроэнергию возросли в 4-5 раз, отопление и водоснабжение почти в 10 раз, на газ более чем в 5 раз. Эти цифры значительно превышают темпы роста, как инфляции, так и заработной платы и пенсий. Ставка планово-нормативного расхода на содержание 1 кв.м. жилой площади возросла с 1,80 руб. в 1999г. до 22,9 руб. в 2011году. А доля платежей жителей возросла за это время с 0,30руб. до 10,8руб., то есть в 36 (!) раз. При этом вице-премьер Правительства РФ Д. Козак заявил на селекторном совещании 21.07.2011, что в будущем году тарифы на услуги ЖКХ вырастут «не более, чем на 11%».

- далека от завершения программа установки приборов учета. И жители продолжают оплачивать не только потери в сетях, но и расходы на находящиеся в собственности города нежилые помещения, не сданные в аренду и незаселенные жилые помещения.

         К этому далеко неполному перечню следует добавить и выводы, содержащиеся в  докладе. Фактически в результате проводимой городскими властями в 2007 - 2010 годах реформы управления МКД, в которых сосредоточено более 95 % жилищного фонда, произошел криминальный передел рынка управления жилым фондом. Реформа прошла не в интересах большинства жителей, а в интересах узкого слоя муниципальной бюрократии. Ее результатом стал огромный рост уровня коррупции и воровства в этой сфере.

Подобное состояние и тенденции представляют большую опасность для общества. Общество несет огромные потери, как экономические, так и нравственного плана. Депрессия и семейные скандалы, разводы и бытовая преступность, детская безнадзорность и неродившиеся дети – все это и многие другие  негативные проявления -  прямые следствия нынешнего состояния жилищной проблемы.

Сложившаяся ситуация требует  адекватной реакции. И как неоднократно бывало в истории страны, выход власти должны искать в резком ограничении функций и возможностей муниципальной бюрократии, в сокращении сферы действия командно-перераспределительных механизмов в жилищной политике. В повестке дня вопрос о переходе к Новой жилищной политике, которая должна быть направлена  на стимулирование инициативы жителей, развитие жилищного самоуправления, привлечение собственников к управлению жилым фондом и жилищному строительству. Именно подобные меры не раз приводили в прошлом к ослаблению жилищного кризиса и улучшению жилищных условий.

Для подобного перехода есть все объективные предпосылки.

- федеральное законодательство, в частности ЖК РФ, в принципе, обеспечивает возможность участия жителей в  управлении своим жильем
- опыт нескольких сотен жилищных объединений, действующих в Москве с середины 90-х годов, показывает, что инициатива жителей, дает значительно лучшие результаты, чем деятельность управляющих чужим жильем чиновников. Сегодня уже нельзя сослаться, как десять лет назад, на «инерционность мышления части ответственных работников органов исполнительной власти и управления всех уровней, связанная с неверием в возможность жителей самостоятельно управлять жилыми домами».

Подобному переходу мешает

- все еще сохраняющаяся гражданская пассивность, правовая непросвещенность значительной части населения,
- неизбежное сопротивление муниципальной бюрократии, которая с целью обеспечения своих административных и экономических интересов допустила при проведении жилищной политики особенно последних лет «системные, грубые и массовые нарушения при создании товариществ собственников жилья в г. Москве».

- пассивная позиция представителей органов исполнительной власти, отвечающих за этот участок работы, и правоохранительных органов, которые не приняли достаточных мер для пресечения массовых нарушений и защите интересов жителей. 

Жилищная политика – всегда была и еще долго останется одним из основных приоритетов администрации. В то же время массовый, системный и, что самое важное качественно разнообразный характер задач, стоящий перед ней в настоящий момент не позволяет надеяться, что их решение возможно на путях локальных изменений сложившейся в настоящее время системы управления.

4.2. Как сейчас реализуется управление жилищным фондом города

В настоящее время жилищной политикой (и даже в более узком смысле -  управлением отдельным жилым домом) занимается множество городских организаций. Фактически, полномочия городских структур в сфере ЖКХ, в том числе по вопросам управления многоквартирными домами, распределены (размыты) между несколькими территориальными и функциональными  органами исполнительной власти города, а также рядом государственных учреждений и предприятий.

Наибольшая часть полномочий находится у управ районов и префектур, а также подконтрольных им управляющих организаций ГУП ДЕЗ районов города Москвы (в управлении около 120 ГУП ДЕЗ находится более 60% многоквартирных домов города) и ГУ ИС районов и административных округов со своим координирующим органом Государственным учреждением «Инженерная служба города Москвы».

Также значительная часть полномочий находится у ДЖКХиБ и подконтрольного ему Государственного учреждения «Центр информационного обеспечения и содействия реформе жилищно-коммунального хозяйства в Москве», Государственного учреждения «Городской центр жилищных субсидий» со своими районными и окружными отделами, а также Государственным унитарным предприятием «Московский городской единый информационно-аналитический центр» и, наконец, Государственным унитарным предприятием «Центр содействия управлению многоквартирными домами и паспортизации помещений». Департаменту также подчинено ГУП ЭВАЖД, выполняющее функции управляющей организации примерно в 250  высотных жилых и административных зданиях города.

Прямое отношение к управлению жилыми и нежилыми помещениями, расположенными в жилых домах и находящимися в собственности города Москвы, имеют соответственно ДЖПиЖФ города Москвы со своими территориальными управлениями в административных округах и ДИГМ также со своими территориальными структурами. Важное место в составе общего имущества собственников помещений многоквартирного дома имеет земельный участок, формированием и оформлением которого в общую долевую собственность собственников дома занимаются Департамент Земельных ресурсов города Москвы с территориальными управлениями в округах и Государственное унитарное  предприятие «Главное архитектурно-планировочное управление Москомархитектуры».

Функции государственного заказчика по капитальному ремонту жилых домов осуществляет Департамент капитального ремонта города Москвы, имеющее окружную структуру, а также подчиненный ему ГУП МосжилНИИпроект» (подготовка технических заключений о техническом состоянии жилых домов, разработка проектов на капитальный ремонт домов и перепланировку помещений)  и Государственное учреждение города Москвы по капитальному ремонту многоквартирных домов города Москвы». В непосредственном подчинении Департаменту находится также Московское государственное унитарное предприятие по обслуживанию жилищной кооперации (МГУП Мосжилкооперация), еще с советских времен взаимодействующее с жилищными и жилищно-строительными кооперативами.

В случае «точечной застройки» в жилом районе решение вопросов, которые ставят жители, переходит к Департаменту строительства и его многочисленным подразделениям.

Контроль за соблюдением действующих норм и правил при предоставлении жилищно-коммунальных услуг  собственникам и нанимателям помещений в жилых домах, обеспечением прав жителей осуществляет Государственная жилищная инспекция города Москвы, имеющая свою окружную структуру.

Итого сегодня несколько десятков городских структур органов исполнительной власти и управления, входящие в разные комплексы городского управления и подчиняющиеся разным заместителя Мэра в правительстве Москвы,  имеют непосредственное отношение к сохранности многоквартирных домов и улучшению условий проживания в них..

У каждой из этих организаций свои задачи, и их решение зачастую входит в противоречие с интересами жителей. (Так, ДИГМ заинтересован в привлечении в бюджет средств от аренды нежилых помещений. А удобно ли жителям жить в одном подъезде с магазином, рестораном или круглосуточно работающей кассой продажи билетов на междугородние автобусы, - это его работников не касается. ДЖКХиБ зачастую поддерживает подведомственные ресурсоснабжающие организации (как это происходит в вопросе о сборе с жителей платежей за «обслуживание приборов учета». (Примеров много). В таких условиях никакую вменяемую скоординированную жилищную политику проводить невозможно. Нужно восстановить единство управления каждым жилым домом в отдельности и жилищным фондом города в целом !

Не дали заметных результатов также предпринятые за последние 10 лет три  попытки координировать деятельность различных городских структур с целью развития самоуправления  в жилищной сфере путем создания весьма представительных и различных по составу Координационных советов. Более того, роль и авторитет этих советов неуклонно снижались. Первым Координационным советом при Правительстве Москвы руководил Мэр а затем вице-мэр Москвы. Следующий совет был создан при   Комплексе социальной сферы, а третий, ныне действующий, - при Комплексе городского хозяйства. При большем или меньшем представительстве в этих советах общественников или вообще без них, их работа не дала положительных результатов. Это было вызвано тем, что и руководитель Координационного совета, и его члены (за редким исключением) не считали данное направление работ приоритетным в своей деятельности, а различные чиновники не считали для себя обязательным выполнение поручений совета. Но по существу, цель любого заседания Координационного совета сводится не к обсуждению предложений по решению  проблемы, а «сглаживанию острых углов»  в отношениях с взбудораженными жителями, доведенными до крайнего состояния.

Представляется, что сегодня сам термин ЖКХ является искусственным, не говоря уже о том, что искусственной и непродуктивной является попытка проведения какой-либо единой жилищно-коммунальной политики. Сегодня отчетливо сформировалась многоукладность собственности в городском хозяйстве, которая диктует необходимость  и логического, и экономического, и организационного их разделения.

С одной стороны, рессуроснабжающие коммунальные предприятия, представляющие собой  преимущественно естественные монополии:  МГУП Мосводоканал, ОАО «МОЭК» (100% акций принадлежит городу),  ГУП «Мосгаз», ГУП «Мосводосток, ГУП «Москоллектор», ГУП «Доринвест», ГУП «Гормост», ГУП «Морсзеленхоз», МГУП «Промотходы» и другие предприятия, владеющие внедомовыми инженерными сетями, оборудованием и коммуникациями. Это коммунальное хозяйство или коммунальная сфера, остающаяся преимущественно в собственности города, и здесь имеются все возможности для совершенствования административного управления даже после изменения организационно-правовых форм соответствующих предприятий.

С другой стороны, многоквартирный дом. Сегодня более 84% жилых помещений находится в частной собственности и в ближайшие время неприватизированных гражданами жилых помещений фактически не останется. Остальные части жилых зданий, внутридомовое оборудование и коммуникации находятся в общей долевой собственности. Это жилищное хозяйство. Заказчиком на его содержание и ремонт должны выступать жилищные объединения жителей, а подрядчиками - частные организации. И число домов с подобной формой управления жилищным хозяйством будет быстро расти.

Указанные различия видов собственности требуют различных форм и методов реформирования отношений в каждой из сфер в отдельности – жилищной и коммунальной, а также реформирования отношений между субъектами этих сфер.

Сложившаяся в городе практика показала, что отсутствие одного ответственного исполнителя, который бы обеспечивал поступательное реформирование жилищной сферы с учетом интересов жителей, приводит к возникновению межведомственных барьеров и конфликтов, препятствующих полноценной реализации задачи эффективного управления многоквартирными домами.

4.3.  Попытки изменения системы  управления жилым фондом города

Попытки создать в структуре исполнительной власти координирующий орган, который имел бы главной своей задачей развитее самоуправления собственников жилья, неоднократно предпринимались в Москве. Первоначально Управление по координации деятельности по управлению МКД появилось в ДМЖ. Однако даже в период наибольшего внимания к этим вопросам, когда в Управлении работало 12 человек, эта деятельность не была приоритетна для Департамента.

Тем более, это направление не стало приоритетным для ДЖКХиБ, после того, как  данное управление было ему передано в октябре 2008 года и сокращено до 4-х человек. Вообще практика многих лет работы комплекса городского хозяйства показала, что трудно в рамках одного комплекса сочетать многочисленные и сложные задачи городского хозяйства, с одной стороны,  требующие иногда для своего решения жесткий стиль руководства, как например, при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, и с другой - работу по воспитанию у миллионов собственников чувства ответственности за свое жилье. Для этого необходимо грамотное убеждение, лучше всего на позитивных примерах, привлечение к работе социологов и социальных психологов, широкое использование СМИ.

Идея усиления управления жилищным хозяйством не нова. За последнее время в городе несколько раз появлялись предложения по ее реализации, а однажды она  даже была осуществлена в одном из вариантов, правда, на короткое время. После вступления Жилищного кодекса РФ в законную силу в марте 2005 года в городе неоднократно предпринимались попытки обосновать целесообразность системного разделения городского хозяйства на жилищное и коммунальное и структурно оформить управление объектами такого разделения.

Так, заместитель руководителя ДЖКХиБ. Широков А.В., занимавшийся вопросами реформирования ЖКХ, предлагал руководителю Комплекса городского хозяйства Москвы передать полномочия, касающиеся жилищного хозяйства, в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, усилив, таким образом, работу существовавшего в нем Управления по координации деятельности по управлению многоквартирными домами и паспортизации жилых помещений. Условно такую схему преобразований можно назвать «мягкой», поскольку она не требовала образования отдельного Департамента, а подразумевала перераспределение полномочий и кадров между существующими структурами. Недостатком ее как раз и была эта самая «мягкость», поскольку подобные изменения были несущественными и не могли поднять значимость направления жилищного хозяйства до необходимого уровня,  сделать его не менее приоритетным, чем традиционная задача предоставления жилых помещений нуждающимся.

Кроме того, группа специалистов из нескольких городских структур, в том числе из ДЖКХиБ, не только обосновала необходимость усиления направления жилищного хозяйства, но и разработала положение о Комитете реформирования городского хозяйства города Москвы. Данная идея была поддержана Правительством Москвы и Комитет был создан. Положение о Комитете было утверждено постановлением Правительства Москвы от 17 января 2006 г. № 24-ПП в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 29 ноября 2005 г № 939-ПП «О мерах по совершенствованию системы управления Комплексом городского хозяйства Москвы». Комитет просуществовал чуть больше двух лет и был ликвидирован, так как не смог решить поставленные перед ним основные задачи, в том числе, по разработке и реализации мероприятий по проведению реформы городского хозяйства Москвы и координации деятельности городских структур.

Причина провала этой попытки заключалась в том, что Комитет подразумевался не как отраслевой орган исполнительной власти города Москвы, а как функциональный и временный для того, чтобы «запустить» процесс реформирования. Не перераспределяя полномочия между существующими структурами и работающими в них специалистами, Комитет брал на себя роль «идеолога» и «толкача» реформ, «напрягая» действующие органы исполнительной власти для решения конкретных задач. Однако, оставаясь в структуре Комплекса городского хозяйства Москвы, Комитет не имел достаточных полномочий, чтобы проводить  реформы, и не смог избежать дублирования функций существующих структур.

После  того, как Московская городская Дума не утвердила программу реформирования ЖКХ на 2002-2007г., ликвидация Комитета по реформированию городского хозяйства Москвы ознаменовала вторую неудачную попытку сделать процесс реформирования городского хозяйства целенаправленным и системным.

Причин тому несколько: - это и неумение, и нежелание чиновников цивилизованно взаимодействовать с жителями на паритетных началах, оказывая реальную помощь, а не давая пустые обещания, и привычка к командно-административным методам управления, и неготовность объяснять, учить и убеждать. Однако главная проблема заключалась в противоположности интересов местной власти и жителей в том, что городские чиновники в массе своей не хотели никакой реформы в интересах жителей, потому что не желали упускать из под своего контроля и влияния значительные по объему и весьма непрозрачные финансовые потоки. 

Характерно, что незадолго до ликвидации Комитета им было подготовлено и направлено письмо Мэру Москвы о передаче ряда функций и штатной численности из ДЖПиЖФ и ДЖКХиБ в Комитет и преобразовании Комитета в Департамент стратегического развития городского хозяйства города Москвы, с подчинением ему ГУ «Центр реформы в ЖКХ». Было разработано положение о департаменте и проект постановления Правительства Москвы о его создании. Однако это запоздалое предложение, сделанное по, существу, в правильном направлении, тоже было половинчатым, и не было поддержано ни руководством Комплекса городского хозяйства, ни Мэром Москвы.

Еще одна инициатива исходила от начальника Отдела малых предприятий в сфере ЖКХ Некоммерческого партнерства «Московский центр поддержки предпринимательства» Департамента поддержки и развития малого и среднего предпринимательства г.Москвы Юрия Павленкова, который в марте 2011г. подготовил письмо Мэру Москвы Собянину С.С. о целесообразности создания в Правительстве Москвы Департамента (Комитета) по взаимодействию с жилищными объединениями, территориальным общественным самоуправлением и внутригородскими территориальными образованиями с подчинением его непосредственно Мэру Москвы. Предполагалось, что основной целью новой структуры, рассматриваемой как аналитико-координирующий орган, который в последующем должен иметь свои территориальные подразделения, является обеспечение организации эффективной системы управления жилищным фондом и предоставления качественных жилищных и коммунальных услуг, основанной на активном вовлечении в процесс управления многоквартирными домами жилищных объединений граждан. В предложении говорилось о перераспределении полномочий между ДЖКХиБ, ДЖПиЖФ, Комитетом имущества города Москвы и другими городскими структурами. Данное предложение близко идее, ранее реализованной в виде Комитета по реформированию городского хозяйства города Москвы, с той лишь разницей, что в данном случае новый департамент (комитет) предполагалось подчинить непосредственно Мэру Москвы.

Уполномоченный в ходе своего выступления на конференции Общественного совета города Москвы «О ходе реформирования ЖКХ в условиях мегаполиса» 26 января 2011 г. внес предложение о создании нового департамента по управлению многоквартирными домами с подчинением его также непосредственно Мэру Москвы, которое вошло в итоговую резолюцию конференции, направленную главе городской администрации.

Это не претендующий на полноту перечень предыдущих попыток изменить систему управления жилищным хозяйством в городе.

Следует также отметить, что большинство наиболее проработанных предложений по изменению структуры управления жилищным фондом относятся к периоду 2005

– 2006 годов. Рассматривая какие либо предложения к настоящему времени, нельзя не учитывать принципиально новую ситуацию, сложившуюся после негативного опыта реформирования 2007-2010 годов. Поэтому сегодня речь должна идти  не только об изменениях структуры, но и главным образом об изменениях принципов и целевых задач управления жилищным фондом города.

Негативный опыт «липовой реформы» ЖКХ 2007-2010 годов – это только часть общей, более серьезной проблемы. Консолидация централизованной бюрократической системы управления в городе в период 2000-2010 годов привела к глубоким деформациям в отношениях между чиновниками и населениям. Органами исполнительной власти разных уровней в массовом порядке нарушаются положения Федерального Закона «О рассмотрении обращений граждан в Российской Федерации», от жителей скрывается информация, напрямую затрагивающая их права и законные интересы. Они не являются равноправной стороной в обсуждении с властями своих проблем. Это еще один источник нарастающего отчуждения, роста недоверия между властью и населением.

4.4.  Еще раз об основных задачах

Исходя из всесторонней оценки создавшейся ситуации, и следует формулировать основную задачу новой структуры городского управления.

  До настоящего времени органы власти решали жилищный вопрос преимущественно экстенсивным путем за счет нового строительства. Однако в силу разных обстоятельств темпы физического и морального износа  существующего жилья превышают темпы строительства нового. Более 80% россиян не имеют возможности купить новое жилье за счет собственных средств, в том числе по схеме ипотечного кредитования.  При этом плата за содержание и ремонт стареющих домов постоянно возрастает. В связи с этим жилищный кризис в столице, да и в целом во всей стране обостряется, соответственно нарастает недовольство граждан жилищной политикой проводимой органами власти.

Сегодня 84% жилищного фонда города находится в частной собственности и  приватизация жилья продолжается. Необходимо принять срочные кардинальные и системные меры для более активного и широкого участия собственников помещений в сохранении существующего жилищного фонда для замедления процесса его износа за счет эффективной эксплуатации, текущего и капитального ремонта. Кроме того, можно привлечь собственников дома к строительству нового жилья путем реконструкции существующих  зданий, мансардного строительства, надстройки нескольких этажей, а также к строительству новых зданий после сноса ветхого и аварийного жилья  на земельном участке, находящемся в общедолевой собственности.

Целесообразно ко всем работам по улучшению условий проживания привлекать как физические, так и финансовые ресурсы собственников помещений. Необходимо решительно отказываться от политики потакания иждивенческим, потребительским настроениям у граждан. Власть не должна создавать у граждан образ «доброго дяди», который по просьбе или жалобе сделает нужный подарок (например, в виде капремонта дома или отремонтированного подъезда, благоустроенного двора) и тем самым поднимет свой авторитет и, соответственно, рейтинг к выборам. Такие подарки граждане принимают, но не ценят, считая их дармовщиной. Подобная деятельность со стороны органов власти только способствует  развитию безответственности и  безынициативности среди населения.

К каждому рублю, выделяемому бюджетом города на жилищный фонд должны быть обязательно «приделаны руки и средства» собственников дома, и в каждом распорядительном документе Правительства Москвы на эту тему необходимо прописывать процедуру участия в решении конкретного вопроса самих жителей. Такая политика будет способствовать появлению различных общественных объединений, специализирующихся на участии в решении жилищного вопроса. Так, общественные организации очередников на улучшение жилищных условий могли бы участвовать в работе государственных комиссий по приемке новых домов в эксплуатацию. Очевидно, что в этом случае недоделок после подписания акта приемки дома было бы меньше. Представители общественных организаций собственников помещений могли бы входить в состав конкурсных комиссий по выбору управляющих домами организаций. Совершенно необходимо расширение представительства общественности в региональной энергетической комиссии и т.д.

В связи с этим внимание и основные усилия органов власти города должны быть направлены в первую очередь, на развитие и поддержку инициативы москвичей на самостоятельное решение жилищных проблем, на развитие жилищного самоуправления граждан, как ключевого звена не только реформы ЖКХ, но и важнейшего условия становления гражданского общества.

Главная же задача органов власти должна состоять поиске, внимательном изучении и распространении положительного опыта инициативных москвичей в разрешении жилищной нужды, широко используя для этого все формы и методы информационной работы (разъяснение, убеждение, обучение), для пробуждения у собственников помещений, преимущественно ставших владельцами жилья путем приватизации, чувства хозяина,  несущего основную долю ответственности за сохранность  своего недвижимого имущества как материально дорогого, так и исключительно важного для физического выживания и создания семьи.

Необходимо понимать, что большинство граждан  к правам собственника жилого помещения относятся избирательно, преимущественно пользуясь и распоряжаясь жильем и не беря на себя обязанность за владение им. С другой стороны, органы власти не могут эффективно управлять ни государственной, ни чужой частной собственностью, а управляя, нередко допускают нарушения в сфере жилищного законодательства или отдают вопросы управления на откуп недобросовестным организациям нередко в корыстных интересах.

Следует признать, что пробуждение чувства хозяина у россиян вообще, и у собственников жилых помещений по отношению к своему дому, в частности, – это сложнейшая психологическая проблема, имеющая многовековые корни в истории страны, но и одновременно наиболее важная.
Сложность задачи обусловлена в том числе тем, что жители многоквартирного дома – это особая общность людей, специально не формировавшаяся под решение задачи сохранения дома, имеющая порой существенно разные знания и интересы, менталитет, но в силу закона и сложившихся обстоятельств вынужденная совместно заниматься ее решением..

Основной упор должен быть сделан на всестороннем изучении практического опыта жилищного самоуправления, внимательном и объективном его анализе  и пропаганде лучших результатов. Каждый положительный пример должен оберегаться и поддерживаться, как национальное достояние. Пассивная часть жителей должна хорошо знать, что точно в таких же домах, в таких же самых условиях, точно такие же жители смогли сами сделать свое жилище и свою жизнь лучше за счет принятия собственных решений и их выполнения, не затрачивая при этом дополнительных средств. И таких примеров должно быть показано много, не как исключение, но реальная возможность. Пропаганда лучшего опыта и разъяснение причин худшего должны составить стержень информационно-разъяснительной и пропагандистской работы.

В целях уменьшения упреков в адрес органов власти со стороны граждан в части решения жилищной проблемы, вся информация по данной проблеме должны быть максимально открытой, а все действия властей должны осуществляться в тесном контакте с населением и, прежде всего, с активной ее частью через создаваемые общественные совета, проведение встреч, круглых столок, публичных слушаний и т.п.

И еще одна задача является сегодня принципиальной. Это образно говоря разгребание завалов, нагроможденных в ходе реализации последней реформы. К сегодняшнему дню для этого сделано ничтожно мало. Без принципиальной оценки результатов «реформирования» и нравственной, и правовой, и хозяйственно-экономической проведение эффективной жилищной политики в принципе не возможно.

4.5.  Предложения по изменению структуры управления

Комплексу проблем, сложившихся в системе управления жилищным хозяйством, должно быть предложено адекватное решение. При этом изменению должна быть подвергнута не только  система управления, но и сама жилищная политика.

Поэтому одним из важнейших решений на пути перехода к Новой жилищной политике, наряду с принятием соответствующего политического решения должно стать создание нового городского Департамента, который должен получить все полномочия для решения вопросов, связанных с управлением, содержанием и ремонтом многоквартирных домов в Москве. Условно его можно назвать Департамент новой жилищной политики (ДНЖП). Новый Департамент должен не координировать деятельность многочисленных структур в сфере жилищного хозяйства, а вобрать в себя их полномочия и нести полную ответственность перед Мэром Москвы, Московской городской Думой и москвичами за результаты работы в этой сфере.

Деятельность по переходу к Новой жилищной политике необходимо начать с выпуска постановления Правительства Москвы о мерах по поддержке и развитию инициативы собственников помещений многоквартирных домов по сохранению жилищного фонда и улучшению условий проживания.

Проект постановления следует подготовить совместно с рабочей группой общественных экспертов. В документе следует отразить следующие вопросы.

1. Дать анализ и оценку работы, проведенной Правительством Москвы с 1993 года, назвать причины невыполнения многих, порой повторяющихся поручений. Явной ошибкой была недооценка значимости решения проблемы жилищной нужды в целом, и участия в ее решении самих граждан, в частности. Следует подтвердить приверженность Правительства Москвы ранее выбранному курсу на поддержку деятельности ТСЖ, ЖК, ЖСК организуемых исключительно по инициативе частных собственников помещений.

2. Публично признать ошибки, попустительство и факты сознательного массового нарушения законодательства, со стороны органов власти в процессе планового административного создания и регистрации многочисленных ТСЖ в процессе «реформы» 2007- 2010 годов..

3. Поручить разработку долгосрочной городской программы ликвидации жилищной нужды в городе с привлечением общественных экспертов, включив в нее отдельные разделы по сохранению существующего жилья и по участию граждан в новом строительстве, реконструкции существующего жилого фонда.

4. Проект данного документа следует обсудить и доработать по итогам широких публичных слушаний на уровне районов, административных округов и города. Такие слушания могут дать большой информационный материал малоинформированным или дезинформированным в вопросах ЖКХ гражданам. Принимая участие в обсуждении, формулировке предложений, москвичи почувствуют себя сопричастными решению проблем ЖКХ, которые до сих пор пытались решить без участия москвичей, в связи с чем они были им чужды и отвергались.

5. В целях улучшении координации работ, связанных с управлением многоквартирными домами, повышения ответственности исполнителей, учитывая специфику взаимодействия с собственниками помещений, сложность и масштаб данных работ, следует выделить данное направление в отдельный департамент -  Департамент новой жилищной политики (ДНЖП), который подчинить непосредственно Мэру Москвы.

6. В новый департамент следует передать из ДЖКХиБ направления организации самоуправления в жилых домах и эксплуатации жилищного фонда, а также полномочия, связанные с организацией капитального ремонта МКД.

7. В непосредственное подчинение новому департаменту передать: частично (совместно с ГЦЖС) ГУ ИС районов (сектора по работе с управляющими организациями) и ГУ ИС округов, ГУ «Центр реформы в ЖКХ», ГУП «Центр содействия управлению многоквартирными домами» и ГУП ЕИАЦ,  реорганизовав их соответственно в районные отделы и окружные управления департамента и создав в составе нового Департамента мощное управление информационного обеспечения жилищной политики. В целях исключения со стороны управ и префектур противодействия в развитии жилищного самоуправления, а также исключения поддержки аффилированных управляющих организаций, Департаменту передать полномочия по представлению интересов собственника города Москвы по жилым и нежилым помещениям, а также полномочия организатора открытых конкурсов по выбору управляющих организаций.

8. Разработать долгосрочную программу комплексной информационной поддержки городской жилищной политики. В частности, необходимо существенно увеличить объем и улучшить качество этой работы. Главным героем информационных материалов должен стать деятельный собственник жилья. ДНЖП создать свой сайт с обеспечением возможностей интерактивного общения с жителями. Специализировать один из городских телеканалов по тематике жилищного самоуправления. Представляется исключительно важным в целях широкого участия населения в обсуждении городских программ, обмене опытом по управлению МКД использовать существующие кабельные телевизионные сети с возрождением телевизионного вещания на районном (межрайонном) уровне - весьма активного и эффективного средства информирования граждан.

9. Поручить ДНЖП представление интересов города при решении вопросов на общих собраниях собственников помещений представителям нанимателей жилых помещений.

10.  Поручить ДНЖП (в соответствии с поправками в п.1.1 ст. 165 ЖК РФ от 04.07.2011) организацию проведения проверок обращений собственников о невыполнении управляющей организацией своих обязательств.

11. Провести НИР для исследования сравнительного анализа эффективности выполнения функций управления МКД в городе при разных способах управления: государственными и частными управляющими организациями, ТСЖ, ЖК И ЖСК. Провести НИР по исследованию практики энергосбережения в городе с подготовкой рекомендаций для широкого внедрения  новых технологий и энергосберегающего оборудования. Разработать рекомендации по повышению эффективности управления, по формированию успешных товариществ собственников помещений как коллективного заказчика ЖКУ. Необходимо четко знать, сколько в городе успешных ТСЖ, ЖК, ЖСК и управляющих организаций, в чем причина успеха их деятельности, а также способы повышения эффективности управления.

12. Поручить разработку новых методических рекомендаций собственникам помещений по проведению общих собраний с учетом накопленного опыта.

13. Подготовить предложения по  поэтапной отмене бюджетных субсидий на содержание и ремонт общего имущества собственников помещений для имущих граждан, с переходом к адресному субсидированию граждан, нуждающихся в социальной поддержке.

14. Разработать примерную форму отчета управляющей организации в соответствии с требованиями ЖК РФ и «Стандарта по раскрытию информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами» (Стандарт), утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 №731, и рекомендации собственникам помещений по проверке соответствия представляемых в отчетах данных фактически выполненным в доме работам. Организовать на официальном сайте ДНЖП в рубрике «Единый реестр управления многоквартирными домами в городе Москве (ЕРУ)  функцию форума для оценки собственниками помещений деятельность управляющих организаций в своих домах.

15. В сентябре-октябре 2011 года организовать проведение отчетов управляющих организаций о своей деятельности в соответствии с утвержденным постановлением Правительства РФ Стандартом раскрытия информации с предоставлением собственникам помещений возможности ознакомления со сметами и актами сдачи-приемки работ.

16. Органам внутренних дел Москвы при участии собственников помещений, Мосжилинспекции обеспечить проведение системной проверки фактического использования частными управляющими организациями, получивших дома в управление с нарушением законодательства, бюджетных субсидий и средств собственников помещений на содержание и ремонт жилищного фонда путем сравнения данных отчетов и фактически выполненных работ.

17. ДНЖП совместно с ДИГМ и ДЖПиЖФ, собственниками помещений многоквартирных домов, городскими специализированными организациями провести мониторинг нежилых помещений в жилых домах на предмет их отнесения к общему имуществу собственников помещений. Составить реестр общего имущества и внести соответствующие результаты в планы БТИ. Принять меры (в том числе в судебном порядке по инициативе  города Москвы) к возврату помещений, относящихся к общему имуществу, собственникам дома или адекватной компенсации в пользу собственников дома по согласованию с ними. На время проведения мониторинга установить мораторий на заключение договоров аренды нежилых помещений в жилых домах

18. Поручить ДИГМ подготовить Постановления правительства Москвы о особом порядке заключения договоров аренды нежилых помещений, относящихся к собственности Москвы, и расположенных в жилых домах.

19. Департаменту земельных ресурсов Москвы устранить административные барьеры при оформлении земельных участков в общедолевую собственность собственников помещений. Подготовить постановление Правительства Москвы о принципах проведения работ по межеванию жилых кварталов. В течение двух лет завершить межевание жилых кварталов города Москвы.

20. Организовать проведение учебно-практических школ по вопросам управления МКД на базе ТСЖ, ЖК, ЖСК, успешно управляющими своими домами самостоятельно. Управам районов оказать содействие созданию  подобных  школ путем предоставления для занятий нежилых помещений.

21. ГУ «Центр реформы в ЖКХ» разработать методические рекомендации по вопросу ликвидации ТСЖ, при создании которых допущены нарушения, в том числе в судебном порядке.

22. Органам муниципальной власти по обращениям собственников помещений с указанием фактов  существенных нарушений законодательства при создании ТСЖ самостоятельно подавать иски в судебные органы с целью ликвидации ТСЖ. При подаче в подобных ситуациях исков частными собственниками помещений оказывать им содействие.

23 .Создать общественный совет при Мэре Москвы по вопросам управления многоквартирными домами, и окружные общественные конфликтные комиссии с участием представителей общественных жилищных организаций, авторитетных председателей правлений ТСЖ, ЖК, ЖСК.

24. Государственной жилищной инспекции города Москвы в обязательном порядке информировать собственников помещений о результатах проводимых плановых и неплановых проверок состояния жилищного фонда, а также проводимых в домах перепланировках.

25. Запретить представителям собственника города Москвы по жилым и нежилым помещениям инициировать общие собрания собственников без участия частных собственников помещений, а также входить в состав правлений ТСЖ и ревизионных комиссий и использование бюджетных средств и имущества города для ведения отчетности о деятельности ТСЖ.

26. ДНЖП провести работу по инвентаризации технической документации на многоквартирные дома и принять меры для ее обновления и уточнения, а также восстановления утраченной. Определить ДНЖП держателем пакета технической документации на каждый многоквартирный дом.

27. Привлекать частных собственников к участию обследования технического состояния домов специализированными организациями и составлению перечня необходимых работ при проведении капитального ремонта,  к ознакомлению с разработкой проектов проведения работ, участию в тендерах по выбору подрядных организаций, в текущем контроле за ходом работ и приемке работ государственными комиссиями. До начала работ подрядным организациям заключать с каждым собственников помещений соглашения о взаимодействии и обязательствах сторон, и договоры страхования ответственности при проведении работ.

28. Определить ДНЖП держателем Единого городского реестра организаций, выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений, аварийному обслуживанию. Поручить ДНЖП ведение реестра недобросовестных управляющих компаний.

29. Поручить ДНЖП разработать программу завершения установки в МКД индивидуальных и общедомовых приборов учета потребляемых ресурсов, предусмотрев переход к расчетам собственников помещений с ресурсоснабжающими организациями по фактическим расходам.

30. Считать обязательным при регистрации ТСЖ предоставление в налоговую инспекцию помимо протокола общего собрания, копии решений собственников помещений.

31. Учитывая отсутствие развитых рыночных отношений в сфере управления МКД, наличие незначительного опыта у многих компаний по выполнению функций управления, преимущественное отсутствие хорошо организованного и профессионально подготовленного коллективного заказчика жилищно-коммульных услуг, коррумпированность многих чиновников и наличие большого числа аффилированных с местными органами власти управляющих организаций, преимущественно низкое качество услуг, предоставляемых управляющими организациями, считать преждевременным создание саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ и обязательное в них участие управляющих организаций.

32. В целях сохранения гарантий непрерывности управления МКД при невыполнении своих обязательства частными управляющими компаниями считать целесообразным сохранить в каждом районе города управление частью жилищного фонда, в объеме не менее  25-30% за ГУП ДЕЗ. С этой целью разработать комплекс мер по восстановлению работоспособности ГУП ДЕЗ в районах города, где их деятельность была прекращена (резко ограничена) в результате недобросовестной  конкуренции.

33. Инициировать внесение дополнений в Жилищный кодекс РФ о признании протокола общего собрания собственников помещений, протоколов заседаний правлений ТСЖ, ЖК, ЖСК официальными документами. Это положит конец колебаниям правоохранительных органов и облегчит им возможность  возбуждать уголовные дела против мошенников, подделывающих такие документы.

34. В целях защиты интересов жителей при проведении нового строительства в жилой застройке и при проведении капитального ремонта  инициировать принятие Закона об обязательном страховании заказчиком строительных рисков с целью компенсации гражданам их убытков в случае ухудшения потребительских качеств их жилья, наступившего в связи с проводимыми строительными работами.

4.6.  Принципы организации работы ДНЖП и кадровая политика

Работа Департамента должна строиться на принципиально новых основаниях.

Прежде всего, работу необходимо организовать при тесном взаимодействии с общественными советами и общественными жилищными организациями города. Заседания общественных советов должны проводиться на регулярной основе. Проекты всех распорядительных документов Департамента, а также нормативных актов Правительства Москвы, проектов законов города Москвы по вопросам компетенции Департамента должны совместно готовиться специалистами Департамента и общественных советов. Заседания общественных советов должны происходить не реже одного раза в две недели.

Работа Департамента должна строиться на принципах открытости и прозрачности. Все документы по обсуждаемому вопросу (постановления, протоколы совещаний, письма,  экспертные заключения и т.д.) должны быть доступны для ознакомления всем участникам обсуждения.

Работа с обращениями жителей должна вестись в строгом соответствии с Федеральным Законом «О порядке рассмотрения обращений граждан». В  частности, автор обращения должен иметь возможность участвовать в разбирательстве своего обращения. Работа по обращению должна считаться законченной только после получения согласования автора обращения.

Деятельность сотрудников Департамента должна быть направлена на поиск законных возможностей удовлетворения просьб и требований заявителей, а не поиск причин для отказа. Соответственно оценка деятельности сотрудника должна производиться в зависимости от того, какое количество просьб и обращений ему удалось разрешить (разумеется в рамках законодательного поля) и какую характеристику дают его деятельности граждане, решением вопросов которых он занимался. Возможно, потребуется разработка Закона города Москвы об обращениях граждан для конкретизации положений федерального законодательства применительно к особенностям города.

Безусловно, необходимо проведение политики, которая способствует восстановлению доверия между властью и населением. Одним из элементов такой политики  было бы усиление зависимости городских чиновников от оценки их работы населением. Простейший способ – проведение независимого социологического опроса населения. Эти оценки могут впоследствии учитываться при принятии кадровых решений. При этом, значительным кадровым резервом, который практически не востребован, являются руководители жилищных объединений граждан, которые самостоятельно управляют своими домами и добились в этом деле позитивных результатов.

4.7.  Полномочия

Департамент должен быть наделен полномочиями, достаточными для решения поставленных перед ним задач. Руководитель Департамента должен подчиняться непосредственно Мэру, и иметь должность не ниже заместителя Мэра в правительстве Москвы. (а может быть и Первого заместителя).
Решения руководителя Департамента, принятые в рамках его компетенции, должны быть обязательны для выполнения всеми должностными лицами органов исполнительной власти города. (в противном случае огромное количество сил и времени будет уходить на согласование).

P.S. Большинство из приведенных выше предложений основано на опыте работы подразделений по взаимодействию с жителями Префектуры Центрального административного округа в 1996 – 1999 годах